汪洋 中央民族大学经济学院

摘要：PPP模式通过引入社会资本参与到公共项目的建设，有利于增加基础设施和公共服务的供给、强化公共管理，与此同时也必将对政府债务的管理水平和风险程度带来冲击。在当前地方政府债务问题突出的情况下，梳理PPP模式产生的现实原因，发现其优势与不确定性，并探索PPP模式下改善政府债务管理、化解债务风险，具有重要意义。

关键字：PPP模式 地方政府债务

一、PPP与地方政府债务：现实困境与新型城市化融资方式的需求

（一）  现实困境：当前地方政府债务状况

  关于我国地方政府债务存量。国家审计署2013年第32号公告显示，截止2013年6月底我国地方政府债余额为17.89万亿元，占全国债务比重为54.12%。相比于地方政府债务占比最小的日本（12.87%）和占比较大的美国（46.3%），我国地方政府债务占比同发达国家相比较高。

同时值得注意的是，我国地方政府债务总体增速过快。2003年国研中心宏观部的估算结果大约为1万亿元；2006年财政部财科所的估算数大约为4万亿元；国家审计署2011年第35号公告披露的数据为截止2010年为10.7万亿元，而截止2013年6月底便增长到17.89万亿元。据此推算，我国地方政府债务的年平均增速大约为29.5%，增长速度之快由此可见一斑。

  （二）新型城市化融资的需求

  目前已经有多家科研单位和机构测算过农民工市民化的巨大资金需求。据中国发展研究基金会的报告《促进人的发展的中国新型城市化战略》，城市化率每提高1个百分点，相关的投资就要超过1万亿元。按照城市化水平再提高20个百分点估计，即使不考虑物价上涨因素，未来城市化的资金需求也需要20万亿元。中国社科院蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元（包括各类社保、公共服务和住房保障投入等）。为此，至少需要40万亿——50万亿元的成本。财政部财科所的研究表明，城市化率每提高1个百分点，地方政府的公共投资需求将增加6个百分点左右。“十二五”时期，因城市化催生的地方公共投资规模将达30万亿元左右。根据国家发改委制定的《促进城市化健康发展规划（2011——2020年）》预测，未来10年城市化建设将拉动40万亿元的投资。虽然各方的估算结果不一，但保持一致的是这种资金需求将处在数以万亿元的规模。如此巨大的资金需求显然无法单纯由财政资金的自我积累来满足。

二、PPP模式与地方债务风险

（一）  债务秩序：软化预算约束

   如果利用不当，PPP融资模式很有可能破坏政府债务秩序，从而导致政府预算约束软化。PPP的内涵就在于发掘公共资源内在价值，并将其变现为融资能力和信用支撑，因而PPP模式极大地满足了政府的融资需要。而在当前PPP模式尚未发展成熟的情况下，制度、监管等严重缺位，难以规范政府的运作行为。当下政府由于种种驱动因素存在着巨大的项目建设和投资冲动，若其在不符合条件的情况下以融资为目的推行PPP，势必导致该模式的泛化和滥用。

（二）  地方债务管理的隐性风险：PPP模式下的政府债务问题的隐蔽性。

财政部在其印发的文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，明确规定“通过 PPP 模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，一方面可见对其化解地方政府债务压力的功用寄予厚望，另一方面PPP模式下的政府债务问题更加隐蔽。这一特性类似于商业银行的表外业务，其风险并未体现在政府的资产负债表上，它往往给人一种错觉，即风险小而收益大。而事实上，只是其风险的隐蔽性较强，脱离了监管和预算。

（三）  加大潜在债务：道德风险

当前我国政府官员的政绩考核、晋升与地方经济效益直接挂钩起来，于是，为了能实现在任期间整机的最大化，很多地方政府官员在短期利益的驱动下，通过过高的固定资本回报率、过高的收益，加大潜在债务。

（四）  对金融系统的风险

  PPP项目的规模往往巨大，需要庞大的资金投入，尤其在PPP的重点应用领域——大型公共基础设施项目而言更是如此。一系列大型PPP项目的集中推出，不仅仅会对社会资金量产生冲击，而且会造成资金价格的波动。与此同时，融资行为的存在必然隐含着不良资产沉淀的风险，PPP亦是一种融资模式，自然难逃例外。而这种不良资产的风险与金融风险交叉感染，将会导致金融机构不良资产快速上升，甚至导致一些地方性商业银行有可能濒临破产，或引发银子银行危机，从而威胁到我国金融的整体安全。

三、PPP模式下加强政府债务管理

  当前，中央和地方都对PPP在增加基础设施供给、缓解地方政府债务方面有着重要期望，而作为公共负债模式转变的路径选择，PPP模式发挥作用也要基于一定的现实基础。

（一）  完善制度

  PPP模式的运行需要完备的制度约束，否则地方将在项目操作中无所适从。首先，要完善PPP模式的总体框架，包括PPP模式的应用领域、公共部门的职责、风险在参与各方的合理分担，等等。其次，建立和完善相关法律法规，确保PPP项目各参与方在项目的授权、设计、融资、建造、运营、管理、维护等方面签订相关的协议或合同的效力，使得项目实施过程中出现的各种问题能够有合法依据。同时，构建有效的监管体系，从PPP项目的价格、质量、退出以及后评价等方面进行监管。

（二）  转变政府角色

  不同于政府出资建设项目中的投资者、建设者，也不同于BT模式中政府与项目的隔离，在PPP模式中，政府是公共政策的制定者、合作者、采购者和监督者。虽然政府角色会因项目的不同而有差异，但总的来说，政府在PPP模式中的职能可以概括为三大类：规则的制定者、公共服务的采购者和公共服务的监管者（余晖和秦虹，P36—P37）。

1.  规则制定者与执行者

为了在与私人部门的合作中完成PPP项目的投资建设，政府首先应该制定完善的法律、法规、政策，既可吸引私人投资，又可保证公共利益。同时，为保证规则的履行，政府还应以各种管理手段来执行有关的规定，实现其提供公共服务的职能。

2.  公共服务的采购者

PPP模式下，政府以项目为依托，吸引私人投资参与到公共项目的建设中，就由过去的投资者变成了采购者，私人部门变成了投资者和建设者。也就是说，在这种模式下，公共项目延伸为政府的融资支撑，政府不再直接参与项目的设计建造，而是直接“采购”社会资本投资建设的成果。

3.  公共服务的监管者

PPP模式调动私人资本的积极性，鼓励其参与到公共项目的建设中来，同时也可以利用其高效率来完成项目。但是，这并不意味着政府可以独善其身，政府仍然需要对项目的各个阶段进行监管，以确保私营部门提供的基础设施和公共服务能够满足环境、安全等方面的要求。

（三）  PPP项目融资与财政资金管理的衔接

  PPP融资模式下，政府的预算约束被软化，而且通过PPP转化为企业债务的并不计入政府债务，因而政府债务的隐蔽性更强。在实践中，PPP债务的隐蔽性很容易被政府所利用导致隐性风险增大。因而要显化PPP模式下的政府债务状况，建立PPP项目资产负债跨年度平衡表，将其纳入预算管理和债务管理。

参考文献

[1]白璐璠, 王春成. PPP模式与地方公共财政负债管理[J]. 中国财政, 2014, (14): 43-45

[2]魏加宁. 地方政府债务风险化解与新型城市化融资[M]. 北京:机械工业出版社, 2014. 8-9

[3]吕俊志, 张明轩. BT 模式下的市政工程投资风险分析[J]. 价值工程, 2014, (28): 72-74

[4]吴学文, 郑静, 蒋川. 商业银行表外业务风险的思考[J]. 浙江金融, 2011, (7): 35-39