刘春萌   中共泰安市委党校

摘要：长期以来，农业经济的弱质性决定了农村经济发展对于农村公共服务的依赖性。“三农”问题解决的关键在于有效提升乡镇政府的公共服务供给能力。因此，梳理乡镇府公共服务供给能力提升面临的问题，探讨其提升的具体路径，在当下具有极其重要的现实意义。

关键词：乡镇政府   农村公共服务   供给

长期以来，农业经济的弱质性决定了农村经济发展对于农村公共服务的依赖性。“三农”问题解决的关键在于有效提升乡镇政府的公共服务供给能力。2017年2月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，意见中明确指出：加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效能，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。这就对进一步提升乡镇政府公共服务供给能力提出了更高要求。

一、乡镇政府公共服务供给能力提升面临的问题

（一）城乡二元结构造成乡镇政府公共服务供给能力缺失

由于农业生产总值在生产总值中所占的比重不断下降（详见表1.1），使得农村公共产品供给领域难以成为地方政府财政预算安排的投入重点和优先考虑的范围。一方面，地方政府对GDP和地方财政收入有着强烈“偏好”。当前的财税体制不断使各级地方政府都具有强烈的创收动机，增收就意味着政府必须优先考虑增加基础设施投入来吸引工商业发展以拉动本地经济的快速发展。农业收益低和农业产值所占比重逐年下降，使得农业发展对财政收入的贡献率越来越低。农业基础设施建设投资周期长、收效慢、比较效益低、外部依赖性强，在地方政府财政资源稀缺的情况，投资于农业建设方面的意愿不断下降。另一方面，国家层面经济快速发展的指标需要各级地方政府GDP指标的快速增长来实现，而地方政府在制定经济发展目标时一般也特意的高于上一级政府安排的标准，这就会导致中央政府在一定程度上纵容地方政府忽视农村公共服务的行为。因为，地方政府对“政绩”和“利益”的渴求，往往热衷于投资一些见效快、易出政绩的工业项目，而不愿提供一些见效慢、期限长却具有战略性的农村公共服务。

表1山东省农业总产值与生产总值比较情况单位亿元，

资料来源根据《山东统计年鉴》整理

（二）“重城轻乡”造成乡镇政府公共服务财政供给不足

政府“重工业轻农业”政策形成了今天城乡二元经济结构，也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系，即政府在公共服务供给方面，采取的也是二元供给结构。城乡居民在就业、教育、医疗、社保、金融等方面享受完全不同的待遇。城市是政府主导公共服务供给，无论从数量上还是质量上均优于农村公共产品供给（详见表1.2）。仅以山东省城乡低保数据为例，从2011年至2015年我省城镇人均低保资金与农村人均低保资金比值来看，分别为2.25、2.17、2.23、2.10和2.03，这说明优质资源仍集中于城市，上级政府对乡镇的财政投入和转移支付规模受到挤压，农村资源因为得不到有效配置，导致农村公共服务供给从内容、质量、范围上与城市存在较大差距。

表2山东省城镇低保与农村低保比较情况

资料来源根据《山东统计年鉴》整理

（三）事权与财权不对称降低了乡镇政府公共服务供给能力

在高度分权的财政和行政体制下，中央政府与地方政府在农村公共服务供给责任划分上并不合理。一方面，虽然从中央到地方各级政府都有许多相同的公共服务供给责任，如教育、医疗、治安等，但我国现行法律并没有明确规定各级政府在供给责任上的具体划分，责任不清，势必引起互相推诿，最后只能由乡镇政府承担；另一方面，对各级政府和村民自治组织的公共服务供给也同样权限划分不明。《中华人民共和国宪法》规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，而《村组法》仅限于原封不动地照搬，并没有一点儿的明确化。各级政府和村民自治组织责任的不明确划分，造成了原本该由政府完全承担的公共服务供给或该由政府与农民共同承担的公共服务供给，却完全由农民承担；原本该由上级政府提供的公共服务却通过事权下移，改为下一级政府提供，最终由乡镇政府和农民承担。我国高度分权的行政结构造成了乡镇政府承担着过于繁重的事权，但是1994年分税制改革却实行了有益于确保中央及省级财力充实壮大的财政体制，尤其在取消农业税之后，乡镇政府运转出现了前所未有的困境，更加降低了公共服务的供给能力。在没有充裕的中央和省级财政转移支付的情况下，承受过多事权的乡镇政府要完成任务，难免竭泽而渔，将负担转向农民，造成农民负担沉重，最终导致了农村公共服务供给不足。

（四）信息不对称导致乡镇政府公共服务供给能力错位

由于乡镇政府与农民之间的信息不对称，造成了农村公共服务供给不足和供给过剩并存的结构失衡。一方面，乡镇政府信息全面，能根据自身的利益供给公共产品，能根据利益关系有选择地披露相关信息，有意识地模糊合理费用和不合理费用的界限，在没有有效监督的情况下，其行为无法实现农民利益最大化目标，仅考虑政府自身偏好，所做的各项制度安排都是为了实现乡镇政府利益最大化。比如随着农村地区正在发生的人口的急剧变化而导致的像农村学前教育、老年人的护理需求等急需的公共服务欠缺，而为政府人员带来政绩的“短平快”项目，特别是便于其从中寻租的公共服务如一些“美化”工程、政府机构的“冗员”现象等表现比较突出；而另一方面，多数农民由于文化素质相对较低，信息来源较少，加之村级信息公开方式单一，他们很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的，无法依靠自身的力量提出并维护自身权益。

二、提升乡镇政府公共服务供给能力的路径选择

（一）提升服务理念，切实建设好服务型乡镇政府

长期以来，乡镇政府工作上侧重于管理，服务职能稍显弱势，各科室职能得不到充分发挥，相当一部分机关工作人员虽然从事农业农村工作，但主要呆在机关，特别是公车改革之后，业务部门的车补不足以至于调查研究减少，不能切实有效的为农民服务，在其位不谋其政，浪费行政资源。针对上述问题，在新的发展形势下，乡镇政府工作人员必须进一步提升公共服务的理念。乡镇政府的所有工作必须一切以农民群众需要为出发点，紧紧围绕服务农民开展工作，切实建设好服务型乡镇政府。要不断克服困难，切实建立以农村经济社会发展服务为导向的工作目标，改进工作方式方法，将全部工作重心转移到服务基层、服务农民群众上来。

（二）加快城乡一体化进程，确保乡镇政府公共服务有效供给

针对当前城乡公共服务供给间的差距，是政府在经济社会发展过程中实施的“重经济发展、轻社会管理和公共服务”、“重工轻农”、“重城轻乡”等政策造成的。因此，政府要转变思维，不能只优先考虑对财政贡献大的工业，更重要的是向农业、农村倾斜，因为只有农业发展好了，新型工业化道路才能走得稳、走得实。想要加快农村经济和社会发展，真正减轻农民负担，就必须要消除一国两策的城乡二元制度，加快城乡一体化进程，让农民享受与城镇居民同等的公共服务，确保乡镇政府公共服务的有效供给。

（三）完善农村公共财政体制，提升乡镇政府公共服务供给能力

1、合理划分事权，以事权定财权

由于乡镇政府一直是执行农村公共服务供给的关键一级，在资金总体不足、分配不公的现状下，应按照“事权与财权相统一”的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。同时，凡属于上级政府的事权却下派到乡镇，交由乡镇政府承担的，均应遵循“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的原则，由下派任务的那级政府提供相应的财政支持，以事权定财权。

2、加大财政转移支付力度，缓解县乡财政困难

目前乡镇政府公共服务供给呈日益增长的态势，收支缺口越来越大。因此，仍要千方百计不遗余力的积极争取资源稀缺的转移支付资金。在积极争取中央、省财政转移支付的同时，市级财政也要安排一定额度、与事权相配套的转移支付资金。在分配对乡镇政府的财政转移支付资金时，必须提高转移支付资金的使用效率，不仅要考虑其困难程度，还要将转移支付额度与地方税收增长、收入结构改善程度挂钩，精简机构和人员挂钩，建立起相应的监督考评机制。

3、加强政府债务管理，着力清理化解乡村债务

由于部分乡村债务问题仍然比较突出，严重影响了乡镇政府公共服务的有效供给。如何有效化解乡村债务己成为当务之急。因此，应在认真落实好山东省政府《关于开展乡村两级不良债务清查工作的通知》精神的基础上，精心组织，做到两个结合，即：债务清查与债务化解和防范工作相结合；债务清查与加强农村基层组织建设、实行村务公开和民主管理相结合。同时，各村要立足自身实际，对本村债务进行认真梳理，弄清债务成因，分清债务性质，明确偿还责任，制定化解目标，采取“发展化债、清欠化债、互抵化债、降息减债、拍卖偿债、减支还债、转移还债、追查降债、管理控债”等有效途径，逐步处理，分类化解。

（四）创新村民参与机制，改善乡镇政府公共服务供给能力错位

村民参与农村社区公共服务不仅是需求的表达，也包括很多方面,如参与决策、过程监督、参与建设等等。一方面要开展更多的工作提高乡镇政府工作的透明度，进一步将信息和通讯技术推高到农村地区，增强公共服务供给信息的双向流动；另一方面加强村民磋商和参与的积极性，磋商有利于改善部门内公共服务的有效供给，可以提升供给的效益和效率，由此有效改善乡镇政府公共服务供给能力错位。

参考文献：

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》

[2]朱逢春.乡镇政府公共服务能力:缺失表现与提升路径[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2011. (4):272.

[3]李学斌，创新乡镇政府公共服务供给机制[N].中国社会报, 2017.03-27(4)