蔚海荣 济宁市政府投融资管理中心

摘要：随着我国经济的快速发展和城镇化进程的稳步推进，人民群众对于基础建设的要求越来越高，面对巨大资金需求，地方政府主要依赖于有限的财政及银行贷款来筹措资金显然捉襟见肘。在此种背景下，PPP融资模式应运而生，有效解决了地方政府基础设施建设领域的资金瓶颈。本文重点对PPP模式在基础设施建设领域中的应用进行分析，并探索更加有效的改进方法。

关键词：PPP模式 基础设施建设 融资 应用

引言：在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作(PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。

一、PPP模式的内涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

政府在PPP模式中能够参与到项目建设与运营过程中，与私人公司通过合作机制共同分担相应的风险和获取项目的收益。经营项目特许由私人组织投资或者参股，建立相应的监管制度，使其政府与私企双方都能够发挥各自的优势，整个项目中节约经营和建设的成本，还能保证公共服务质量。

二、 PPP模式在基础设施建设领域中的应用

（一）可行性分析

基础设施建设是一个庞大的民生系统工程，投资规模大，建设周期长，筹措资金难，因此也是一个长期困扰政府且亟须破解的难题。随着我国新型城镇化建设的快速发展，城市规模不断扩大，基础设施建设也必将迅速推进，而地方政府则面临着基础设施建设资金筹集的巨大压力。显然，城市基础设施建设单靠政府出资是远远不够的。十八届三中全会指出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，这为地方政府开辟了城市基础设施建设新的投融资渠道。2015年5月，财政部、发展改革委、人民银行联合出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，为地方政府运用PPP模式推进基础设施建设提供了政策依据和遵循。

根据PPP模式的一般规律，通过公开招投标而获得基础设施项目开发权的民间或私人部门，都会与地方政府或政府授权的公共部门共同组建SPV（特殊目的机构），共同运作此项目，并主动接受地方政府或公共部门的运作监督。项目结束后，SPV（特殊目的机构）自行解散。经过SPV（特殊目的机构）运行投资的城市基础设施建设项目，经过竣工验收，无偿移交城市政府，最终形成地方政府满意、获得丰厚商业回报的民间或私人部门满意和城市居民享用建设成果满意的多赢效果。

（二）PPP模式相对于传统模式的优势

与传统以政府为基础设施建设唯一供给者的方式相比，PPP模式有如下优势：

1.可有效弥补地方财力不足。私人部门参与融资的PPP模式可以不受公共预算约束的影响，直接为公共服务和基础设施提供私人部门融资支持；此外，在政府付费的PPP模式下，政府部门实际上将一次性的资本投入转化为整个合同期间的长期的固定费用支出，从而缓解了短期预算约束所受到的限制。

2.提高基础设施的经营效率。PPP模式注重社会资本的参与，并使政府和私营部门合理分担风险，有助于激发非公有制经济的活力，通过市场化的方式提高资源的配置和使用效率，可以在运营管理上实现优势互补，使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。

3.可有效发挥地方宏观管理职能。在市场经济条件下，私人经营一般是以利益最大化为目标的，这种目标作用于基础设施经营中，在提高了效率的同时，可能会忽略社会公平，从而不利社会稳定。PPP模式的核心就是把公平与效率有机的结合起来，地方政府可发挥自身具有的权威性和管理方面的优势，通过出台相关法规、设立合同、明确权责、加强监管等手段，在PPP模式中发挥协调各合同主体之间的关系，以及总体上的监督管理职能。

三、在基础设施建设中应用PPP模式存在的主要问题

（一）缺乏清晰健全的法律制度体系。尽管PPP模式在我国已经开展近三十年时间，但实际上过往案例多是一案一议，基本仍处于“摸石头”阶段，PPP模式的法律法规制度还不够完善，严重影响其正常运作。另外，现如今在项目运行的规范上，我国仍采用部委发通知、指定政策这些缺乏法律效力的方式，所以，更急切的需要一套有效、完善的PPP法律制度体系。

（二）缺乏合理的风险分担结构。由于基础设施建设的特殊的经济属性和经济特征，PPP模式在基础设施建设中难免会存在一些需求、竞争、营运以及财务等方面的风险。但是，在我国没有专门负责风险管理的结构，缺乏完善的风险分摊机制，公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本，致使PPP模式中基础设施建设受到很大的限制。

（三）缺乏科学的项目评估制度。一些地方政府将PPP模式作为引进外资的一种手段，规模导向导致政府部门忽视合同设计、招投标过程中的科学评估，一味追求项目实施速度，造成企业参与者过分主导项目实施过程，PPP合同安排不利于政府部门和消费者，造成效率损失。

（四）缺乏市场化的公开竞争机制。项目实施过程往往没有经历完整的PPP项目流程，尤其在项目识别和项目采购两个阶段往往为特定的潜在企业参与方量身定做，缺乏市场化竞争的引入。

四、PPP模式在基础设施建设中应用的改进建议

（一）完善相关法律。根据PPP项目的特点对我国现行法律法规进行补充完善，研究制定适用于PPP模式的法律法规，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。

（二）确立合理的风险分担机制。基础设施建设PPP项目的风险很大，为确保其成功，必须将风险意识贯穿于整个流程之中。根据每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担的原则，通过有效的契约安排和合同管理，实现政府与社会资本之间风险与收益的合理分配，促使私营部门尽量采用生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是向政府转移风险。

（三）完善项目流程管理。在项目评估方面，提高PPP项目评估的合理性和透明度，加快落实公共服务品提供的市场价格形成机制改革，实现通过合理收益促进引入社会资本，又能达到社会利益最大化。在绩效评估方面，结合不同行业、不同项目，建立差异化付费和定价调整机制，并且明确纳入财政预算体制，通过地方人大审批，对地方政府举债机制形成法律性约束。

（四）建立公开透明的市场准入机制。进一步放宽限制，对招投标方式及流程加以优化，提高信息透明度，对投标人财务能力、专业知识、组织能力及关系管理进行公开、公平、公正的筛选。

结束语：

PPP模式在地方基础设施建设中的应用有效地解决了财力不足以及监管不力等问题。从目前情况看，私人组织经济实力不断增强，存在投资欲望，积极主动要求介入基础设施建设领域。相信只要依法依规、科学论证、合理组织，PPP模式在基础设施建设项目的应用，必将被逐步推广。

参考文献：
[1]胡丽,张卫国,叶晓甦.基于PPP模式的城市基础设施融资风险识别研究[J].甘肃社会科学.2011(01).

[2]石亚东，李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析[J].中央财经大学学报，2010（7）.

[3]李公祥，尹贻林.城市基础设施项目PPP模式的运作方式选择研究[J].北京理工大学学报：社会科学版，2011（1）