王薇 扬州大学商学院

基金项目：本文系江苏省教育科学规划办公室立项课题，江苏省农村义务教育财政支出责任的研究(D/2015/01/17）阶段性研究成果。

摘要：运用财政联邦制理论对我国政府间支出责任和财权的划分进行梳理，探讨基本公共服务供给中政府的责任，即在基本公共服务的供给中如何构建“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。

关键词：政府的支出责任；财权；转移支付；财政风险

基本公共产品或服务需由政府提供，是属于政府的支出责任，那么如何承担这一责任就是我国政府财政面临的一个重要课题。随着我国城市化进程的加快、加上对官员升迁的政绩观导向，地方政府对城市建设的投资有着极高的热情，基础设施的超常规增长，使得在不完善的分税制和转移支付制度下的地方政府在财政收支上存在着巨大的财政缺口，地方政府在同时面临内部和外部的双重约束下，预算外的政策就成为其最好的选择。所以一直以来，“土地财政”成为我国地方政府拓展自身财政收入的一个重要支柱。

从表1中可以看出国有土地使用权出让收入占地方本级财政收入的比重连年攀高，相对应地，税收收入占比势必连年下降，基本公共服务供给的资金来源主要来自于税收收入，所以“土地财政”的收入无助于基本公共服务供给的增加。

由于国有土地使用权出让收入集中于土地及其附属物的交易环节，极易推高地价与房价，使得地方经济也极易被“房地产经济”所绑架。所以近年来，为了加强对房地产市场的管理，国有土地使用权出让收入全额纳入了政府基金预算管理，以此来约束地方政府的行为。受财力约束和融资渠道的限制，地方政府融资平台应运而生。地方政府以划拨土地、股权、收费权等方式组建城建投资公司、城建开发公司、城建资产运营公司等等各种企业来融资，而融得的资金也主要投入市政建设、公用事业建设等方面。地方政府的这类融资往往以政府担保、财政补贴、土地质押等方式进行融资增信，形成了财政隐性担保，但是由于其没有纳入财政预算，管理上极不规范，其间酝酿着不可估量的地方财政风险和金融风险。

表1  2007-2013年我国土地使用权出让收入与地方财政收入的比例

资料来源：中国统计年鉴2012和中华人民共和国财政部。

在分税制财政体制下，由于财力向上集中，而支出责任向下转移，加上转移支付制度的不完善，地方政府不得不依靠出让土地获得收入来满足支出需要并负债维持运转，这导致地方政府履行提供基本公共服务这一职能过程中存在着巨大的财政压力。在现阶段基本公共服务的供给中如何“发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用”，建立与国家治理体系与治理能力现代化相匹配的现代财政制度，以此为基本公共服务的供给筑就坚实而强大的财政基础就成为当务之急。

一、基本公共服务政府间分权的一般理论

由于世界上大多数国家都属于多级政府体制，政府间财政关系的复杂化主要源于财政分权。

由于联邦制理论的基础是政府间支出责任的划分优先于政府间税收收入的划分，而只有收支对称才能维持财政平衡，也就是说收入的划分需要受公共需要或公共物品受益范围的制约。但是由于各税种的税源的覆盖范围和各税种调节功能的大小也有明显的层次性，同样是基于效率原则：凡是税源普及全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种应划归中央税；凡是税源比较固定而且税基较为狭窄的税种应划归地方税；为了保证地方有足够的固定收入，可设置共享税，即中央税按税率或按收入的一定比例由地方分享。

这样，收支划分就形成了以下的分配格局：支出方偏重地方政府，收入方偏重中央政府，或者说，中央政府收入大于支出，地方政府支出大于收入。政府间的收支错配造成了纵向的财政缺口，这就存在着上级政府向下级政府提供转移支付的客观基础。与此同时，由于实践中地区间经济发展不平衡，某些地方政府有财政盈余，而某些地方政府有财政赤字，这就形成了横向的财政缺口。基于公平原则，为实现全国范围内基本公共服务均等化的政策目标，让所有的社会成员不论居住或工作在什么地区，都有权享受政府提供的基本公共服务，如教育、基本卫生保健、一般行政管理和法律服务，中央政府通过转移支付以发达地区的财政盈余弥补贫困地区的财政赤字，均衡地区间的差距。

不过在现实生活中，横向的财政缺口和纵向的财政缺口很难完全的分离开来测算，所以这两类财政缺口一般是统一测算，而以此概念测算的转移支付称为一般性转移支付，有时也称为无条件转移支付，如果无条件转移支付以基本公共服务均等化或财政能力为政策目标，那么这一类转移支付就是均等化转移支付。各国的政府间转移支付模式虽然各不相同，但是普遍都建立了以均等化转移支付为主体的政府间转移支付模式。除此之外，政府间转移支付还包括专项转移支付，专项转移支付以鼓励下级政府提供外溢性服务为目标。由于地方辖区提供的许多基本公共服务的利益不仅涉及本辖区，也惠及其他辖区。教育和省际高速公路常常被当做典型的例子，这些公共服务的利益可以为其他辖区所分享，但这些辖区并不分担这类基本公共服务的成本。因此地方政府没有动力提供足够水平的此类基本公共服务，专项转移支付的目的，就在于鼓励地方辖区提供具有辖区间外溢的基本公共服务。

二、基本公共服务政府间支出责任划分的研究

基于财政联邦制理论，在财政分权的过程中，社会公共需要或公共物品的层次性区分——即支出责任的划分是其基本的理论基础，基本公共服务政府间的收支能否匹配首先得益于支出责任的划分是否适当，如果在支出责任的划分中存在着不明确、不清晰、不科学的地方，那么，按照政府间收支匹配原则在中央政府与地方政府之间收入的分配就会难以满足地方政府的需求。但是从我国财政实践看，我国政府间支出责任的划分的确存在着很多问题。

（一）财政支出结构中一般公共服务、经济事务占比偏高

表2数据显示，与表中所列的部分发达国家及转型国家相比，我国在维持行政机构运转的一般公共服务的投入达到17.7%，与其他国家相比占比明显偏高；同样我国经济事务投入的比重达到23.1%，也大大高于其他主要发达国家的经济事务所占比重，即便和匈牙利、捷克和波兰三个转型国家相比，投入也是偏高的。

有学者研究表明，虽然我国的经济支出占财政支出比重从1982年至2006年下降了近30%，但是自2007年开始至2011年，经济支出占比不断升高，接近40%，重回上世纪90年代末期水平。从财政支出结构来看，表2中的数据显示我国重视经济服务、一般公共服务，忽视与民生相关的社会性服务，在社会保障与就业、医疗卫生、教育等支出的投入上与其他主要发达国家及转型国家的投入相比投入过低。这显然不符合我国当前转型为服务型政府的目标。 

表2 部分国家（2006）与中国（2008）按功能分类财政支出结构比较（单位：%）

注：三个转型国家分别为匈牙利、捷克和波兰。

资料来源：文献。

（二）基本公共服务政府间支出责任的划分错位严重

一般来说，在各国中央政府与地方政府的责任划分中，国防、外交、金融与货币政策等都属于中央政府的职责，而地区性的交通、卫生、公共住宅、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园等属于地方政府的职责，环保、教育、社会福利等为中央政府与地方政府共同的职责。

表3  2012年基本公共服务中央地方财政支出情况

资料来源：《中国财政年鉴2013》。

不同国家之间的区别只是在于中央政府与地方政府的财政分权度，也就是说中央政府在多大程度上介入上述地方政府的功能，如果财政分权度较高的国家，中央政府在这些项目上的支出比重较少；而在财政分权度较低的国家，中央政府在这些支出项目上的支出比重较大，其形式包括中央直接投资、各种拨款等。

我国是单一制国家，从政体上来说分权度要逊色于联邦制国家。但是从表3显示的情况来看，即便是与联邦制国家相比，我国地方政府承担的支出责任也明显过大。比如，国防支出接近一半落在了地方政府身上，教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务项目地方政府承担了95%以上。

三、我国地方政府支出责任与财权匹配现状分析

由于我国的地方政府承担的支出责任过大，地方政府承担的事权过多，基本公共服务的提供都推到了地方政府身上，而财权主要集中在中央政府身上。如果

地方政府的税收收入汲取能力又相对过小的话，这种收支之间的缺口就会进一步加大。由于我国地方政府缺乏主体税种，在改革的过程中本属于地方税的一些税种有的被取消，如农业税；有的被划入共享税，如个人所得税；营业税又面临着“营改增”的改革。与此同时而地方政府并没有税收立法权，所以实质上在支出责任下移之后地方政府并没有配备足以履行责任的充足的财权（如表4所示）。

表4 地方财政收支自给率的变化

资料来源：中国财政年鉴2013，2013年数据来自于中华人民共和国财政部。

对于单一制国家而言，如果以税收的方式无法获得充足的财政收入，那么地方政府只能以从中央政府获取转移支付收入和非税收入方式弥补财政缺口。（如图1所示）。

图1 2013年地方政府总收入中各项收入占比（单位：%）（资料来源：中华人民共和国财政部）

但是纵向的财政缺口需要以大规模的转移支付来弥补，如图2所示，从实行分税制以来，中央对地方政府的转移支付规模不断扩大，从1994年的2389.09亿元增加到2013年的48019.92亿元，在相对比重上则达到年均43.8%。

大规模的转移支付要考虑转移支付的标准和成本，转移支付只能是最小成本的转移支付，所以国家提供的只能是普遍的基本公共服务，也就是最小成本的公共服务。全国社会成员只能使用一个标准的最低廉的、最基本的公共服务，如果标准不同转移支付没办法进行，甚至会加大各地均等化的差距。所以那么中央的转移支付只能是专项的转移支付加上最低标准的补助。这是不符合社会成员的期望的。

图2 1994-2013年中央转移支付和地方本级财政收入（单位：亿元）（资料来源：中国财政年鉴2013，2013年数据来自于中华人民共和国财政部）

四、转移支付制度没有显示对基本公共服务供给的支持

由于我国中央政府的转移支付制度并不完善，如表5数据显示，我国转移支付占地方财政收入比重历年平均水平达43.8%，在世界各国转移支付占比中居高位。大规模的转移支付主要是弥补纵向的财政缺口，并未对各地方政府间的横向失衡发挥足够的均等化作用，或者说没有一个规范的、公式化的、法治化的的横向转移支付制度显示对基本公共服务供给的支持。

表5 1994-2013年转移支付占地方财政支出比重

资料来源：中国财政年鉴2013，2013年数据来自于中华人民共和国财政部。

如前所述，国际上通行的规范的转移支付方式有两种：一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是为了弥补横向财政缺口的无条件的转移支付，是规范的按公式法计算的具有均等化作用的转移支付方式；专项转移支付是为了解决辖区间外溢性问题的有条件的转移支付，通常是上一级政府对下一级政府承办其委托事项、共同事项给予下一级政府的专项资金支出。

我国的转移支付的方式有自己的独特之处，它包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，税收返还是1994年为了维持地方政府的既得利益，

推行“分税制”改革，中央政府从财政收入中返还一部分税收收入给地方政府

的一种方式，这是当年进行分税制改革的权宜之计。税收返还并不是典型的转移支付方式，并且税收返还导致收入流向发达地区，对均等化起反向作用，从长远来看，应将它并入一般性转移支付重构。

我国的一般性转移支付包括均衡性的转移支付和专项的一般性转移支付。均等化作用比较强的均衡性转移支付在我国地方政府收入中占比很小；而专项的一般性转移支付性质上属于无条件的转移支付，我国在运用过程中并不规范，在实际工作中更多的是体现为专项转移支付，通常使用的目的或者是用于某个专门事项或者是为弥补贯彻中央政策而导致的地方资金缺口而存在，其发放使用的权力多掌握在各部委手中，财政部门难以管理。

我国专项转移支付在使用过程中数目庞大、多头管理，中央的专项转移支付就高达200多项；内容庞杂交叉、金额大小不一、呈碎片化倾向，虽然在使用过程中可以灵活机动地根据具体事项查缺补漏，但是由于制度缺陷，专项转移支付支出反而成了各地方政府“跑部钱进”的温床，虽然财政部2000年出台了对专项转移支付的管理办法，明确要求专项转移支付项目需要采取“因素法”、“基数法”的分配方法，但在实际执行过程中并未达到预期效果。在使用中由于缺乏监督，挤占、挪用现象比较严重。

而研究表明，专项转移支付均等化效果不佳，专项转移支付往往要求地方政府配套一定比例的资金，由于不发达地区难以提供配套资金，而发达地区更容易获得专项转移支付，专项转移支付反而加大了地区间经济发展的差距。从表6中可以看到，在实践中专项转移支付规模一直超过一般性转移支付，直至2005年一般性转移支付才开始超过专项转移支付规模。如表6数据所示，我国一般性转移支付占比较低，不能满足地方政府的民生支出需要；用于实现中央意图和提供全国性和跨区域的公共产品专项转移支付由于存在着项目杂、碎片化、效率低等问题；加上转移支付制度的框架不健全，缺少横向的转移支付和与基本公共服务均等化对应性的科目。所以转移支付制度在基本公共服务均等化目标的实现上所起的作用并未达到预期。

表6  2003-2013年中央转移支付主要项目情况

数据来源：中国财政年鉴2013,2013年数据来自于中华人民共和国财政部。

事实上，正是由于中央转移支付结构不合理导致了我国基本公共服务非均等化的现状。有学者指出，之所以出现这样一种状况源于转移支付制度背后“控制导向”的政治逻辑。在东亚国家中央政府大多强调对地方政府的强有力的控制，税权集中、支出责任高度分散的分权体制就只能以转移支付来弥补纵向的财政缺口，而我国所处的经济转型阶段又面临着各种宏观、微观目标的调整和落实，转移支付支出就成了政府实现其政策的最便捷的工具，同时也因为支出责任划分不科学、支出责任共同分担的机制未能建立，在转移支付使用过程中人为干扰因素比较多，从而使得转移支付的重要功能——均等化和解决外溢性两个方面的内容反而被忽视了。

结论

从多项经济社会发展量化指标来看，中国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡，在此背景下，社会成员对公共需求的快速增长与基本公共服务供给不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。而政府基本公共服务提供不足与中央与地方财权、财力、事权配置不对称有直接的关系。

由于基本公共服务在供给中的收入来源首先是取自税收，但是在财政分权过程中，地方政府在获取税收收入时的局限导致了其收支之间存在着缺口，这就需要以转移支付弥补。对于基本公共服务的供给最有效率的弥补方式首选均等化转移支付，如果是中央政府委托地方政府实施的项目拨付专项转移支付。若是转移支付还不足以抵偿收支之间的差额，那只能举债——发行地方债。倘若不具备发行债务的条件，那么在条件允许的情况下可以采取额外的变通方式——财产收益，如我国地方政府获取的土地出让金收入。可见“土地财政”的形成事出有因，具体来说，与基本公共服务供给的政府支出责任在各级政府间的划分缺乏法定性、转移支付制度不规范、财权、财力与事权的不匹配等等因素有关。

在这样的状况下，基本公共服务的支出责任在中央政府与地方政府之间如何调整、财权在中央政府与地方政府之间如何配置，以及现有的转移支付制度如何全面整合，地方政府的问责机制如何建立，公众怎样参与预算决策、各级政府预算透明度如何提高，更进一步说，中国公共财政制度的确立如何与政治体制改革配套进行，这些都是我国当前面临的问题。

而要解决这些问题，确保实现基本公共服务均等化的目标，政府在基本公共服务供给中的支出责任的履行是实现这一目标的前提条件，首先需要科学、合理地构建基本公共服务政府的支出责任，然后才能进一步地配置中央政府与地方政府的财权，改革转移支付制度。

参考文献：

[1][美]B∙盖伊∙彼得斯.税收政治学.郭为桂等译. 南京:江苏人民出版社,2008年，第74页

[2]曹远征.公共产品提供与政府经济管理职能改革研究.财政研究，2013（3）

[3]毛中根,孙豪.政府责任演变与财政支出结构变迁:国际经验及中国的定位.南京政治学院学报，2013(2)

[4]楼继伟.中国政府间财政关系再思考.北京:中国财政经济出版, 2013年，第37页。

[5]侯一麟.政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析.公共行政评论,2009(2)

[6]王蕴.中国财政职能定位及财政职能调整优化的思路.经济研究参考，2009(26)