高一博    长安大学政治与行政学院

马孝勇     陕西旅游集团有限公司

摘要:公共文化服务供给机制创新是供给侧结构改革的重要内容，其实现的关键就在供给渠道的整合和“多中心治理”结构。结合供给产品需求特征的时代性衍变，围绕“多中心治理”理念，社区成为平台建设的基础层。城市社区公共文化服务供给机制对整个公共文化服务供给机制具有示范性，可在需求表达机制、服务购买机制、志愿供给机制和综合管理机制方面进行复合创新。

关键词：公共文化服务供给；城市社区；多中心治理；供给侧结构性改革

公共文化服务是指从社会公益性出发，由政府部门主导，第三部门、公民等社会组织和个人广泛参与的，为满足公民基本文化权益和文化需求，提供公共文化产品和服务活动的总称。“基层是公共文化服务的重点和薄弱环节”，基层公共文化服务体系的主要阵地在社区。原有的供给机制中，公共文化服务往往是政府“全环节”负责，导致了供给机制的畸形不足，整合平台与“多中心治理”成为了公共文化服务供给侧结构性改革的关键特征。

一、公共文化服务供给机制创新的必要逻辑

习近平在2015年的中央财经领导小组会议就“供给侧结构性改革”指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”针对公共文化服务内容的供给侧结构性改革，主要是对公共文化服务的供给机制进行创新，目的在于提高公共文化产品的供给质量与供给效率，满足公共文化服务各方参与者的利益需求，构建更科学、更合理、更现代的供给机制。

（一）基层公共文化服务的供给效率不足

近年来，随着我国经济、政治、社会的发展，社区群众对于公共文化服务的需求呈现多样化特点，具体体现在产品需求呈现层次化、专业化。为了满足人民群众变化的公共文化服务需求，原本“泾渭分明”的公共文化事业与文化产业之间，出现了新型供给关系，即各级政府在逐步引入“从市场购买服务”的供给机制。伴随人民群众对公共文化服务要求在逐步提高，可以预见到，公共文化服务将供给更为专业、细分的内容，受益群众也会产生集群区分。

同时，基层公共文化服务供给创新也是未来国家治理改革的重要内容。2015年以来，国家相继出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》等政策，突显基层公共文化服务供给创新的重要性。这一趋势在国家及地方“十三五”规划中均有所体现。2016年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台。同时，科技部、文化部、国家文物局联合印发了《国家“十三五”文化遗产保护与公共文化服务科技创新规划》，在法理保障与发展导向上，政府政策均予以了积极呼应与指导。

（二）政府“文化民生”下的“多中心治理”体系

公共文化服务体系的内含结构包括组织支撑体系和供给体系，当下两个细分体系均明确了政府在公共文化服务体系中的主导地位，掌控“生产—管理—投放”的各项环节。在以往政府“独大”的公共文化服务管理职能中，公共物品的公共性与市场的逐利性容易产生矛盾，易导致工作效率低、产品效用较差、政治腐败易生等问题。解决这些问题的核心在于政府对自身角色定位重新明确为“供给”管理环节。其实质是政府、企业、社会的互动问题。政府在公共文化服务供给中的职责定位应由“划桨”转变为“掌舵”，打破传统观念中的“单中心治理”思维，转变为“多个权力中心和组织机制治理公共事务,提供公共服务”，即“需要借助多样化权力和政府单位,以解决不同范围的公共治理问题”的“多中心治理”的视域。

“多中心治理”要求公共文化服务体系中服务主体具有复合性，包括政府、企业、第三部门、公民个人、自治组织等，建设网络型治理结构，以“合作—竞争—合作”的方式，多元参与、协助、协调的循环发展，满足利益主体间的共赢，实现公共利益的最大化。我国基层政府的职能改革目标是建设人民满意的服务型政府，转变政府在治理模式中以往所有环节“大包大揽”的职能定位。在基层公共文化服务供给机制创新上，社区公共文化服务供给机制上寻找突破性措施是当前急需，即建设社区公共文化服务平台。

二、社区公共文化服务平台建设的应然分析

党的十九大工作报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。基层公共文化服务创新需以创新社区公共文化服务供给机制为关键，建设社区公共文化服务平台。

（一）建设社区平台的天然优势

社区是消费者需求的第一反馈单位。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将“社区”定义为“聚居在一定区域里的人们所组成的生活共同体”。社区中个人需求、爱好、习惯有相同或相近的人产生集群。之所以把平台建设框架的基础层定位在社区的原因是社区在政治、经济、社会意义上的天然优势。

首先，社区是基层公共文化服务的基本单位。相比村民委员会、街道办事处等行政性单位，社区具有地理空间和精神文化价值的双层代表性。在供给侧结构性改革进程中，政府的服务管理由以往较为“消极”的“任务完成式”工作，调整为“积极”的“主动服务型”工作。以社区为公共文化服务平台框架基础层可以在一定程度实现政府积极服务的“最后一公里”，是社区平台政治意义上的优势。其次，社区是文化消费“民意”的收集平台。公共文化服务标准的制定来源于消费者满意度的反馈。消费者的反馈影响着公共文化服务与产品的内容、数量、方式的选择与改善。社区平台作为消费基层，表达公共文化服务消费者的需求，选择社区所需的公共文化服务内容，并在效用产生后进行消费满意度反馈，推动形成适用该社区的个性化公共文化服务标准。最后，社区是社会互动最直接的平台。基于群体的共同价值观念及习俗等潜移默化的文化集群划分，社区的社会性影响特性尤为突出。社区平台的社会意义体现在政府、企业、第三部门、公民个人等参与角色自身利益的实现，这些利益包括政治治理需要、经济效益实现、第社会价值、个人价值与文化产品效用享受等。

（二）建设社区平台的“多中心治理”结构意义

基层公共文化服务供给机制创新的主要内容是基层公共文化服务供给机制中“单中心治理”向“多中心治理”的转变，建设社区公共文化服务供给平台，打通各环节参与者之间的界限。“多中心治理”的结构意义在于明确公共文化服务中各环节、各参与者的关系，对应网状的生产、管理（监管）、投放、反馈等节点。整体来看，社区公共文化服务平台建设是以“责任供给、商业供给和志愿供给”为内容的政府、企业、第三部门、社区、居民多元协作结构。

政府主导下多元供给主体可划分为责任供给、商业供给和志愿供给三类。政府作为责任供给主体，提供公众所需的各种公共物品，落实《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020）》，维持正常的公共文化秩序。营利性企业作为商业供给主体，主要内容包含参与社区公共文化服务基础设施的建设、提供文化演出和培训教育、提供社区电影放映服务、参与数字社区建设，是供给多样化、专业化、层次化的公共文化产品的主要来源。居委会、第三部门、公民个人等主要表现在社区公共文化服务基础设施建设、文化志愿团队的组织和管理和具体文化活动的开展之中，属于志愿供给主体。社区作为“一个相对独立的社会自治领域”和具有成员归属感的社会实体，在社区公共文化服务中发挥着纽带和平台的作用。目前，我国社区公共文化服务供给基本上还是单向的被动式供给。在一定程度上，导致了“供不适需”的矛盾，造成了公共文化资源的浪费。

社区作为公共文化服务效能实现和互动的整合平台，拥有供给机制“多中心治理”的优势。在现行供给机制中，存在表面化“多元供给”下的政府“供给独大”、供给主体中社会力量参与不足、政府参与内容涵盖巨细皆有等问题，导致公共文化服务管理手段单一、供给效率与质量降低，进一步导致供给总量不足，均等化程度较低；传统单向化的供给渠道中，由于政府服务意识不强、社区公共文化服务发展程度不高等原因，导致集群内居民的需求表达不畅，集群的文化权益意识不足；由于缺乏专门的管理部门、政府层面缺乏专门的宏观管理部门、社会层面缺乏专业的微观管理部门，导致供给资源整合力度不够。而“多中心治理”社区公共文化服务的创新路径，建设完备的公共文化服务供给平台就是解决这些问题的重要举措。此外，城市社区作为社区公共文化服务供给机制的标杆性载体，对包括农村社区在内的整个社区公共文化服务供给机制创新具有示范意义。

三、“多中心治理”视域下城市社区公共文化服务供给机制的创新路径

在结合社区公共文化服务发展的未来趋向，基于“多中心治理”理论的要求和理念，吸取现存问题的经验，构建出包涵需求表达机制、服务购买机制、志愿供给机制和综合管理机制在内的城市社区公共文化服务供给的复合机制（如图3.1）。

图3.1  城市社区公共文化服务供给的创新机制

（一）以社区居民为核心的需求表达机制。构建以集群居民为核心、以社区为纽带的居民公共文化服务的需求表达机制，是构建社区公共文化服务供给机制的首要前提和关键内容。具体包括，强化文化服务和文化权益意识、完善社区内部需求表达途径、畅通居民需求外部传递渠道。居民可以通过互联网等现代信息渠道直接进行需求表达。在接受到居民的文化需求后，政府、社区、企业及其他社区公共文化服务供给参与主体之间进行居民公共文化服务需求的传递，进行供给分工，实现公共文化服务供给的“双向互动”。

（二）以政府为主导的服务购买机制。公共文化服务购买是以政府为主体的社区公共文化供给的重要方式，也是企业参与社区公共文化服务建设、提升公共文化服务供给效率和质量的关键举措。具体包括，推动公共文化服务购买的资金投入、丰富公共文化服务购买的形态、建构公共文化服务购买反馈机制等。政府根据集群居民的公共文化需求，通过财政保障，利用外包、特许经营、委托代理等方式进行社区公共文化服务的生产购买。企业或第三方组织以其专业化的生产技术和管理，面向社区居民生产、提供文化产品。社区居民通过专门途径向政府进行公共文化服务效果反馈，政府根据反馈情况对生产者履行相应承诺。

（三）以志愿参与为驱动的志愿供给机制。志愿参与供给是发展“多元化供给”的重要推动力量，是提升供给数量和质量的关键途径，也是公共文化服务社会公益属性的展现。具体包括，完善志愿供给政策体系、规范志愿参与日常行为、实行志愿参与等级评价等措施。志愿供给主体在政府的政策激励、宏观引导和管理下，利用社会资本进行社区公共文化服务的公益性生产，提供给社区居民，且接受社区居民的反馈意见，进行完善和优化。其中，政府的政策激励与指导管理是志愿供给机制良性发展的关键驱动。

（四）以合理分工为前提的综合管理机制。目前，在我国大部分城市社区公共文化服务供给管理上，还是以政府的分散管理为主，缺乏专门管理机构，多头管理现象严重，管理水平有限。构建由政府部门、专业管理组织、居民个人、社区组织共同参与的，各用所长的综合性管理机制，是进行城市社区公共文化服务供给管理和供给资源整合的关键举措。

城市社区公共文化服务供给的综合管理机制设计为以下三部分：一是专门的宏观管理机构，由政府部门牵头成立专门的社区公共文化服务管理机构，进行包括社区公共文化服务政策制定、宏观指导、监督管理、资金管理等在内的宏观管理，原则上不参与具体的社区平台管理事务；二是由第三部门或企业为主导的以专业技术为内容的微观管理组织，负责居民需求收集管理、多主体的供给参与管理、服务供给的质量管理和考评管理、公共文化服务基础设施和文化活动管理等；三是以社区居民为主要力量的志愿管理，主要是社区居民对第三部门或企业的社区公共文化服务供给管理活动进行监督，此外根据具体情况也可参与到其他社区公共文化服务管理的具体事务中，从而形成相互配合和监督的三方参与机制。

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