张成节 丽水市财务总监管理中心

摘要：PPP模式被作为改变政府管理职能、实现国家治理现代化的一种途径，各地政府如火如荼地推出PPP项目。全国1860个PPP项目，3.4万亿投资规模，落地签约为2000多亿，这三个数字是中央和地方共同推行PPP一年多来的成绩单缩影。由于当前PPP模式发展处于起步阶段，相关制度体制尚不健全，且项目咨询服务技术复杂，导致PPP在实务操作中尚存在一些不足有待改进完善，如实施机构的专业力量不足、联合审查小组机制不合理、代理机构的服务水平有待提升以及监督考核机制亟待完善等问题。

本文作者通过参与PPP项目招标答疑、合同谈判，审核实施方案、采购文本等实务工作，总结实施过程中遇到的困难和问题，并对这些问题进行剖析提出相应对策供参考。

关键词： PPP模式  实务操作  困难与问题

一、丽水市采取的做法及取得的成效

2015年1月，市政府出台了《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施建设领域的实施意见（试行）》等文件，明确操作细则及流程，为PPP项目的开展提供政策支撑。由发改委、财政局、国土局、建设规划局和审计局等单位组成PPP项目联合审查工作领导小组，建立“5+X”联合审查运作机制，健全协调机制。市财政局在市财务总监管理中心增挂“丽水市政府与社会资本合作（PPP）工作指导服务中心”牌子，负责PPP工作的规划指导、宣传培训、信息发布、合同管理、统计研究和绩效评价等工作。

经过积极探索实践，取得了初步成效。一是PPP项目推进有序。2015年共推出15个试点项目，目前3个项目已完成社会投资人采购，3个项目进入社会资本采购阶段，其他项目前期工作进展顺利。二是技术指导和政策支持取得成效。市本级丽水机场及空港园区项目等3个项目列入财政部示范项目，金丽温高速公路丽水北互通工程等项目5个项目列入省财政厅项目。列入示范项目将可能获得PPP产业资金、综合奖补等政策的支持。三是引入优质的社会管理经验。已发布采购公告的4个项目，社会资本响应都比较积极。如北互通项目中选社会资本为中天建设集团有限公司，是中国企业500强，在工程总承包、设计、施工、经营方面都有丰富的建设经营管理经验。

二、存在的问题

（一）实施机构的专业力量不足

政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”，目前丽水由行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个处室临时抽调人员组成，行业主管部门作为行政机关，工作人员平时以业务管理为主，没有项目管理经验，对PPP的流程也不熟悉，加上日常工作任务重，参与PPP的时间也较少，有部分项目将具体工作由营运公司的人员开展，存在职责不清问题，在前期报批、合同签订谈判、资料审查等环节存在专业力量不足。从项目前期资料的把关来看，由于PPP项目实施机构的管理没有到位，上交协调小组的资料存在前后矛盾、计算错误等问题，增加了联合审查小组工作量，还降低审查质量。其次PPP项目合作期限长，由行业主管部门作为实施机构也难以满足项目后续管理和档案等资料保管的需要。

（二）联合审查体制机制不健全

一是审查小组专业力量不足。PPP项目联合审查小组由发改委、财政局、国土局、建设规划局和审计局等单位组成，欠缺法律、财务等方面专业人士。二是联合审查小组成员结构不合理。小组成员多为领导岗位，因平时行政工作繁忙，面对大量审核资料，很难进行通读、细读，审查会议存在由他人代会或缺岗召开的情况，可能发生同一个项目不同阶段的资料由多人审查，以及审查事项由跨专业跨部门小组成员决定，会出现考虑不周的情况，给后期项目合作与运营埋下隐患，且审查过程中发现错误及经验得不到全面总结和推广。三是资料审查时间过于紧迫。由于时间紧迫，只能对文件资料中涉及本部门的重要条款和事项进行审查。若个别审查小组成员工作责任心不强，即使拿到资料也未必认真审查，导致审查会议上无言可发，无意见可提，无法保证审查工作的水平和质量。

（三）代理机构的服务水平有待提升。PPP项目招标文件尚无标准版本，评标办法中分值权重等指标设置和由招标代理机构根据经验确定，丽水市大部分招标代理机构很少接触PPP项目的代理，编制的招标文件内容简单，深度和广度不够。同时招标代理机构不参与合同管理，实施机构人员也未必有相应的法律知识和合同管理经验，如果招标文件不准确、不完善，给招标人与中标人签订合同等后续工作带来困难。如某项目编制的咨询招标文件完全套用施工招标版本，合同条款未体现PPP项目准备、采购、执行和管理各阶段应当完成的具体工作，评标办法过于注重以往业绩及政策研究，忽视了对项目负责人及团队的资质及能力的考评等。前几个项目合同在履约保证金退还的节点上时间不一，有的未约定退还时间，有在项目建设期结束后退还，有的在工程开工时退还，有的在签订PPP协议后退还，有的在完成社会投资人采购时退还的多个不同节点，履约保证金提前退还，将影响合同完全履约。

（四）监督考核机制亟待完善。发改委2015年第25号令规定，PPP模式的合作期限可根据行业特点、提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。实务中，合作期限内对社会资本建设期、营运期监督考核管理，项目绩效评价等方面机制尚不完善。如项目建设期内建设质量监督管理；合同履行期内约定的特殊情况发生而引起调价机制启动、工程变更、收入未达预期需政府给予补贴、税费超约定而调整可用性服务费、终止合同违约等结果的确认程序及责任部门尚待细化与明确；项目运营期内如何界定和考核社会资本提供项目公共产品和服务质量达到标准；合作期结束，PPP模式与传统模式相比是否增强公共产品和服务供给能力，是否真正提高了供给效率等。

三、对策及措施

（一）实施机构与操作人员分离，提升项目管理水平

项目实施机构的管理模式需要进一步探索，建设任务较重并设有营运机构的主管部门，可借助营运机构的力量，由营运机构的人员来开展具体的业务，因为国资营运公司一直来从事政府投资项目管理，经验丰富，技术力量强，人员相对稳定。由相对固定的专业人员办理PPP业务，能够积累经验，提高管理质量。营运机构应当做好项目资料的审核，提高送审资料的正确性，减少联合审查小组工作量。建立系统的合同管理、备案及审查制度，重要条款应与投标资料仔细核对，确保合同内容与招投标资料相符。督促咨询服务机构按合同要求完成服务，提升合同的履约执行能力。建立汇报制度，项目进度定期汇报，重要事项实时上报，确保实施过程中遇到的困难和问题妥善解决。

（二）完善联合审查小组体制，确保审查工作质量

一是充实联合审查小组专业力量。审查小组在原发改委、财政局、国土局、建设规划局和审计局等单位基础上，增加财审、法律、税务、财务等相关方面的专业人员，提升审查工作的专业性、权威性。二是优化联合审查小组结构。调整审查小组成员结构，适当增加具有实际工作经验的基础性人才。小组成员应为专职审查人员，并实行A、B岗位制度，以保证有足够的时间和精力完成审查工作，总结审查中遇到的问题和积累的经验并进行推广和运用。三是完善联合审查会议制度。审查会议必须全员参与方可召开，确保各部门各司其职，各负其责。规定资料的上报时间，资料上报与审查会议召开应留有合理时间，保证有足够的时间进行审查。制定审查小组成员工作岗位职责，对审查过程中决策事项实行追责制度，促使审查小组成员增强工作责任心，加强学习专业技能和知识，认真仔细审查文件资料，提高审查质量和水平。

（三）严格代理机构管理，提高招标文件质量

一是通过公开招投标选择招标代理机构，选择信誉良好的、经验丰富、内部控制完整、整体质量高的招标代理机构。二是在招标代理合同中设立惩罚条款。由于目前市场上招标代理机构只追求业务数量，忽视招标文件编制水平的提高，在招标代理合同中设立惩罚条款很有必要。约定招标文件的主要条款出现重大失误，计算结果出现重大偏差扣减一定比例的代理费，并承担相应的赔偿责任。三是实施机构狠抓标后环节管理，加强招标文件审查，督促代理单位细化和充分论证方案，提高方案的科学性。

（四）加快完善监督考核机制，建立覆盖全过程的PPP项目监管体系。一是建立联络机制。实施机构建立PPP专项工作协调联络机制,指派专人参与项目建设期的监督管理，发生合同约定工程变更、调价机制启动等事项变化时，负责联络相关部门研讨确认，确保建设任务完成。二是建立考核机制。根据项目特性，制定运营期内的考核指标，严格考核程序，根据考核结果支付年运营费用，确保运营期社会资本提供公共产品和服务质量达标。三是建立综合评价机制。政府与使用者共同参与，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度进行绩效评价，并将结果对外公开，接受社会监督，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

参考文献：

[1]关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知.中国政府采购.2014-10-20