秦秋香    天津商业大学

摘要：完善我国农村公共产品供给制度在一定程度上可以有效化解公共产品供给城乡二元化的难题，有助于缩小公共产品供给的地区差距。当前，我国农村公共产品供给制度僵化，缺乏创新，供给主体单一，效率低下，供给总量不足，尚存在许多结构性、体制性难题亟待解决。在新时期，应当提高公共产品供给效率与供给能力，健全统一的公共产品供给机制，建立多元供给主体，明确供给主体责任，进一步促进农村经济的健康和谐发展。

关键词：公共产品；农村公共产品；供给制度

    我国目前面临着严重的城乡二元结构性问题，在许多方面存在城市与农村之间的差距，并且有逐渐扩大的趋势，尤其是在公共产品供给上，这极大地影响着和谐社会的构建。在建设服务型政府和实行精准扶贫政策以来，我国农村地区经济生活条件虽然有了很大的改善，但要解决不平衡不充分的发展问题以及实现人民对美好生活的向往依然需要做出更多努力。研究农村公共产品供给制度对精准扶贫等各项政策的实施具有积极的指导意义。

    一、农村公共产品的概念界定

保罗·萨缪尔森在1954年出版的《公共支出的纯理论》对公共产品进行概念的梳理和概述，认为公共产品是指这样一类物品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与享用该产品或服务。

国内学者学者在对公共产品进行研究时往往是参考西方学者的定义，但也具有各自研究领域的特征。陈振明更多借鉴萨缪尔森对公共产品的定义，从效用的不可分割上进行探讨与研究。党秀云和闫留义均认为公共产品是由政府或者公共部门提供的，而又符合公共产品的传统经典理论的特征，是多种类型公共产品的合集，具有非排斥性和竞争性的物品和服务。齐晓安从社会学的角度给公共产品下定义，认为公共产品为了一定的社会价值和意义而提供的。

综合国内外众多学者对公共产品的界定，我们把公共产品定义为由公共部门提供的为实现一定的社会价值或者维护公共利益且具有非排斥性和非竞争性的物品和服务。

     二、我国农村公共产品供给制度存在的问题

    （一）农村公共产品供给效率偏低

随着全面建设小康社会的推进、人们生活水平的提高，农民对公共产品的需求也越来越高，但农村公共产品存在供给效率偏低的问题。主要原因在于自上而下的供给决策机制、法律不完备以及我国县乡政府机构人员冗杂、机构重叠。政府之间缺乏沟通和协调，提供的公共产品种类功能重合，浪费资源现象常见。地方政府为了地方利益相互争夺本就匮乏的资源，不惜投入大量无效的财力，追逐利益，趋之若鹜。

   （二）农村公共产品供给总量不足

随着我国农村经济的发展，农民对于公共产品的需求越来越高，但政府对于农村公共产品的供给不足，难以满足农民需求。表现在两个方面：一是生产性公共产品，如农作物培育技术、农产品供求市场、水利灌溉设施等；二是社会性公共产品，如环境保护、医疗卫生、基础教育、社会保障等。造成农村公共产品供给不足的原因主要为政府财政资金投入不足。

（三）农村公共产品供给结构失衡

1.供需结构失衡

    一方面，对于农民急需的公共产品供给不足，如有些乡镇的污水和垃圾处理，政府以各种理由推脱；农村水利灌溉设施，多年老化失修；农业机械化程度低等。另一方面，对于农民不需要的或非生产性公共产品供给过度。如歌舞剧院、高档会所、休闲娱乐广场等。表面上看为了新农村建设，实际上用处不大，浪费资金，不利于农村经济健康协调发展。

2.城乡供给结构失衡

    城乡公共产品之间好比“马太效应”，虽然政府意识到存在问题，可是在整个过程中却表现出极大地被动作用，不到万不得已，情况恶化加剧时不会积极作为。城乡之间的差距不断扩大，基尼系数甚至超过了国际水平线，种种现象表明城乡问题现已到了最佳解决时机拐点，如果错过将积重难返，再想改善需要付出比现在几倍的财力和人力。这种不稳定因素会危及乡村经济的发展，更有可能危及社会的安定有序。

   （四）农村公共产品供给主体单一，供给主体责任不清

1.单一的农村公共产品供给渠道

我国农村公共产品供给格局中政府是主导，但相比之下，私人供给存在着很大的比较优势，见表。

资料来源：高峰.我国农村公共产品私人供给的困境及解决途径[J].农村经济与科技,2009（9）.

从表中可以清晰分析出政府部门在生产、供给公共产品时效率低下，而第三部门和私人供给呈现效率高，更接近农民，更能从实际出发供给农民急切需要的产品和服务。

2.供给主体责任不清

农村公共产品供给主体责任不清，出现供给主体错位或缺位现象。中央政府下放责任给地方政府，本来应该由中央政府提供的公共产品却将事权交由地方政府提供，地方政府又转移给乡镇，乡镇级政府财政有限，最终落到农民头上，但农民自治组织力量弱小，资金短缺，无力承担较多责任。

 三、完善我国农村公共产品供给制度的对策

（一）提高农村公共产品供给效率

1.健全农村公共产品供给激励机制

首先，采取物质和精神奖励相结合的办法，激励企业和农民参与农村公共产品的供给。其次，政府通过税收优惠、财政转移支付等政策激励非营利性部门参与农村公共产品供给。最后，政府通过特价经营、合同等方式与私营部门合作提供公共产品，政府规定产品、质量和标准，做好监督者角色。

2.引入市场机制

公共产品具有非竞争性和非排斥性、收费困难、成本—收益回报率较低等特点，决定了公共产品一般由政府来提供。但政府提供公共产品具有供给效率低的缺点，且满足不了农民的不同需求，因此引入市场机制非常必要。一般说，纯公共产品由政府提供，准公共产品由政府和市场共同提供。政府可以通过公开招标、竞标等方式使私人企业参与公共产品的供给，政府按照使用者付费的原则，在财政补贴的基础上，收取使用者费用，可提高公共产品供给效率。

   （二）提高农村公共产品供给能力

 1.加大农村财政转移支付力度

    首先，应合理划分中央的地方的税收范围，在明确财政的基础上合理划分事权。其次，加大对农村地区的转移支付力度加强对转移支付的规范化、法制化管理。最后，建立一般转移支付和专项转移支付相结合的方式，提高资金利用率，减少资金的浪费和流失。

2.开拓多元筹资渠道，健全农村公共产品筹资机制

    第一，利用政府力量。公共财政主要是用于提供公共产品和服务，政府通过建立财政转移支付制度和专项拨款等形式增加乡镇政府资金。第二，利用市场力量。通过发行国债等获得农村公共产品供给资金，或通过向银行等金融机构融资的方式，筹措资金。第三，利用社会力量。第三部门组织通过发起公共性与公益性的活动吸引社会社会各界参与筹措资金，不仅筹措农村公共产品供给资金，而且增加了民众的参与感。

    （三）健全统一的公共产品供给机制

1.完善城乡统筹发展的政策

    通过制度保证农村公共产品的供给，需要完善预算法，地方政府组织法，村民自治委员会组织法等相关法律，使城乡统筹发展有法律保证。

2.实施工农协调发展战略

    如果说以前是农业为工业发展服务的话，现在工业要反哺农业，为农业发展提供技术和资金支持。政府要给农民相应补偿，适当提高农产品价格，为农村公共产品供给提供财力支持。

3.逐渐消除市民和农民身份固化的弊端

    户籍制度的粘性使得城镇化的过程阻力重重，为减轻阻力需要逐渐消除市民和农民身份固化的弊端。改革户籍制度，全国中小城市逐步放开限制，将进一步加大农转非的步伐，实现全面小康的目标。

   （四）建立多元供给主体，明确供给主体责任

1.中央政府

中央政府在农村公共产品的供给上发挥着主导作用，对于全国性的纯公共产品，应当由中央政府组织提供。如全国性的农村基础教育、农村医疗卫生、农村环境保护等，这些公共产品由于投入较大，短期收益较低，但对于保障农民基本生活，促进农村可持续发展有着重要意义。 

2.地方政府

    地方政府相对于中央政府来说更了解农民对公共产品的需要的种类和数量，更能够及时提供符合实际且满意度高的公共产品。因此，地方政府在农村公共产品的提供上发挥着重要作用。

3.第三部门

    第三部门分为政府直接领导的，有的要根据国家的大政方针开展服务，有的是独立于政府部门自主开展。无论哪种形式都在一定程度上或在特定方面比政府部门供给效率高，提供更接近农民需求的公共产品。

4.自主供给

   自主供给在产品的种类和数量上更加有效合理，因为它能从自身出发设想和供给农村公共产品。这些公共产品受益范围小、受益主体明确，与农民生活息息相关，因而可以由农民自主供给。

 5.完善相关法律法规，建立绩效考核与评价机制

国外在针对责任不清，供给主体不明等问题是一般是制定相关的法律法规，通过法律条文划清各级政府的职责，反观中国在这方面的立法不完备，不能清晰的划清职责，致使中国农村公共产品供给不足或者供给质量低下。因此需要对已有的法律法规的审查和出台新的法律法规，建立法律约束机制。同时建立绩效考核与评价机制，促使供给主体履行职责，保证农村公共产品供给。

总而言之，我国目前农村公共产品制度虽有改善，但是仍然存在许多亟待解决的问题，这些问题的存在使得城乡差距逐步扩大，区域发展不平衡问题更加突出。坚持从治理现代化和构建社会主义和谐社会的视角出发，在脱贫攻坚战中不断完善农村公共产品供给制度，提高人民的生活水平。以动态、科学发展的思维，逐步由小到大、循序渐进，逐渐实现城乡公共物品供给一体化目标。

参考文献：

[1]保罗·萨缪尔森.经济学[M].萧琛主译,北京:人民邮电出版社,2008.

[2]熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择[J]. 中国农村经济,2002,(7).   

[3]高峰.我国农村公共产品私人供给的困境及解决途径[J].农村经济与科技,2009,(9).

[4]刘顺吉,王樵.中国农村公共产品供给的制约因素分析[J].通化师范学院学报,2011,(7).