郑亦麒   浙江东方职业技术学院

基金项目：温州市2014年公益性科技计划项目（项目编号：R20140139）“新经济视阈下的温州市政府事中、事后监管对策研究”部分研究成果。

摘要：中国改革的难点在于政府“自身”，政府应该按照市场经济的要求把权力下放给市场、下放给社会，进行较为深刻的职能转变。对于温州市来讲，加强政府事中事后监管，是温州市政府职能转变提出的新要求。笔者就温州政府事中事后的监管进行现状分析，在国际国内经验教训的基础上，提出对温州未来加强事中事后监管的思路

关键词：政府监管；OECD；自贸试验区

目前，中国改革进入了深水区和攻坚期，难点在于政府“自身”。政府必须进行准确定位，确定自己的权利范围，必须按照市场经济的要求要放权，把政府权力下放给市场、下放给社会、下放给下级政府和部门，进行较为深刻的职能转变。党的十八届三中全会明确提出要全面正确履行政府职能，强调政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管。2013年国务院分两批共取消和下放了133项行政审批事项，颁布了《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，其中有16项拟取消和下放的行政审批事项涉及需要修改法律，117项涉及需要修改行政法规，这些措施彰显了政府彻底改革的力度。在李克强总理讲话中明确提出，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。那么对于温州市来讲，加强政府事中事后监管，不仅是温州市政府职能转变提出的新要求，也对“创新发展”的未来有着重要的实践意义。   

一、国内外研究现状

对治理复杂、开放多样的社会和经济形态来说，监管是至关重要的，也是众多学者研究的关键性问题。亚当斯密早在《国富论》中已经指出政府“守夜人”的角色定位，后来学者们将其引申为政府的监督和管理的职能。从发展过程来看，世界几个主要国家的监管体制经历了一个曲折发展过程。从二战后的“监管膨胀”，到20世纪70年代的非管制化，再到80年代的监管改革，再到90年代的监管质量管理以及近些年的监管政策议程，人们对政府监管的认识和手段运用正处于深刻的变化中。

 综上，国外学者的研究主要基于三个角度：第一，政府监管措施与市场信息的关系，为了保护公民的权利，政府不断出台措施，以提高公民获得市场信息的数量和质量；第二，政府监管与市场垄断之间关系，从政府效率水平的角度论证政府如何出台相关政策，保持市场的自由竞争状态；第三，政府监管的法律依据与效率问题。这些研究并没有达成共识，也没有发现政府的监管有着相同的模式和力度，但对温州加强政府事中事后监管有一定的启示作用。

国内学者主要从两个方面进行了研究：一是对企业监管策略和方法的研究；二是对政府监管体制的研究。企业监管研究方面，熊洋（2003）探索了我国公司法在价值取向上重安全而轻效率，实施中重事前监管而轻事后监管的原因和后果；吴庆玲（2008）对公用事业单位的监管体制改革进行了思考；孙宝娜（2013）对国有企业监管中的难点与对策进行了研究；刘少华和张赛萍（2012）对中小企业转型升级中地方政府监管的对策进行了研究。政府监管体制研究方面，余晖（2007）反思了现行监管体制的不足，提出完善我国政府以事后监管为主的战略对策和建议；席涛（2007）通过分析国际比较与中国改革，对政府监管影响进行了评估分析；赵息和路晓颖（2010）基于信息不对称理论对政府监管的有效性进行了分析。整体来讲，专门深入研究政府事中、事后监管的思路和对策尚不多。

二、研究借鉴政府加强事中、事后监管的国际国内经验和教训

1、国际的经验和教训

    研究将会针对国际上一些发达国家的政府监管制度进行分析，包括美国、欧盟、日本以及一些国际组织成员国（例如OECD国家）等。对这些国家的监管政策、工具、实施、监管机构设置、监管现状和政策面临的问题进行梳理，发现上海可以进行借鉴的政策方案。例如OECD成员国通常使用四种监管审查策略：（1）先破后立，全面审查和重建整个监管体制；（2）普遍性审查，依据一般性标准来评价全部监管规则；（3）登记与法规汇编，通过信息搜集、登记、汇编等过程开展监管管理体系的建设；（4）设置审查条款，也即事后性的审查，通过最初设定监察监管绩效，在固定期限后进行事后性审查。

    国外的一些国家事中事后监管越来越普遍，如日本在1998-2000年的监管改革计划中明确提出了事后监管的审查条款；英国于2000年采用了事中事后监管机制，要求监管方需做出必要的安排，以使得任何一项监管规则得到控制和审查；中国香港2012年公布的《公司条例》专门规定了“调查及查讯”条款，对企业进行事中及事后监管。国际上的这些监管制度对上海监管改革具有一定的启发价值，在吸收其制度精髓的前提下，可有效设置符合上海经济地位的监管规则。

2、国内的经验和教训

同时也会对国内一些省市出台的监管政策进行对比分析。例如河北省完善的事前组织、事中参与、事后监管的全过程监控机制；山东省从事前、事中、事后三方面入手，以质量为导向的监管方式等等。这些兄弟省市采取的一些政策改革，一方面值得上海讨论借鉴，另一方面可结合上海的具体情况进行修正采纳。

三、温州政府事中事后监管的现状分析

1、温州加强政府事中事后监管的形式和要求

 温州从计划经济向社会主义市场经济过渡过程中，计划经济的管理模式对目前的监管方式依然存在重大的影响，其表现就是注重事前审批及事前监管，轻于事中事后监管。这种政府干预过多，行政审批过于复杂的监管体系，已经很难适应经济全球化发展的要求，影响了市场经济体制的运行效率，因此大量减少行政审批，把政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”，已经变得势在必行。

2、温州探索政府事中、事后监管的主要做法、成效和存在问题

目前温州已经加大了行政审批的“瘦身”力度，经过了6轮审批项目清理，温州累计取消调整2237项审批事项，取消和停征368项收费项目，优化了审批流程，提高了行政效率，“管办分离”的政策取得了初步的成效，包括了六个方面的协同监管机制：（1）协同和联合的监管机制；（2）综合的执法制度；（3）社会组织参与市场监管制度；（4）社会信用制度；（5）安全审查和反垄断协助审查制度；（6）综合评估制度。温州市政府大体包括了四方面的主要特征：第一，全方位监管，监管职能覆盖了多个监督部门；第二，协作监管，倡导各监管职能高度整合、集中统一；第三，监督手段信息化，通过信息网络平台保证监管的安全高效和协调性；第四，监管与服务一体化，置监管于服务之中，实现更高水平的监管和跟高水平的服务。这些监管手段在自贸试验区中已见初步成效，为监管制度的改革推向更大、更高的区域起到了推动作用。

但是也应看到，行政审批透明度和效率还不够高，监管制度尚不健全，尤其在事中事后方面，制度之间缺乏关联性，甚至相互抵触，没有形成合力，导致制度执行困难。尤其是与国际高标准监管机制要求、通行惯例等有一定差距，因此政府及相关部门应当及时研究并出台监督管理措施和对策，参照国际条约、公约、协议等，变事前监管为事中、事后的监管，防止行政管理脱节，加快与国际接轨。

四、温州未来加强政府事中、事后监管的思路

    根据温州市对监管政策改革的需求以及目前的现状，结合国内外发展的经验教训，综合提出温州加强政府事中、事后监管的思路和对策建议，笔者认为，在统筹考虑本市经济发展和制度改革实际状况的基础上，可做好以下几个方面：

（1）有效设计事中事后监管政策，拓宽监管政策的应用范围。需要参照国际条约、公约、协议以及通行惯例与技术标准，监管质量高于国内现行标准，进行事中事后监管，在对企业（主体）充分信任的前提下建立“外松内紧”的监管体系。

（2）构建立足于公共利益理性化的创新监管机构，恰当定位这些机构的职权和资源使用。对监管机构的职能定位需准确，根据监管需要，各职能部门要高度整合，形成一体化和协作性的联合监管机构体系。

（3）事中事后监管实践中解决监管的复杂性和模糊性，可采取一些准监管的措施等。例如以信息网络平台作为载体，实行基于大信息平台的网络化管理，通过信息公开，实现事前监管向事中及事后监管的转变。

（4）加强对监管政策、工具和机构的时候评价，对监管政策做出动态的评估。形成一套合理的评价体系，对监管绩效做出合理评价，为不断完善监管体制提出依据。

（5）扩大政府咨询和独立机构的研究，适当的引入第三方监管职能体系。通过第三方机构，建立民间的或群众性的监管渠道，建立企业诚信综合管理机制，逐步建立和完善社会力量参与市场监管的有效机制。

五、温州未来加强政府事中、事后监管的对策和建议

只有在对“监管政策”、“事中事后”、“监管质量”、“ 政府职能转变”等核心问题的深刻认识的基础上，才能制定出政府加强事中事后监管的可操作性的政策和应对措施。笔者在界定概念、分析现状的基础上，对政府监管体系进行系统的梳理，提出切实可行的政策建议：

1、融合国际先进的监管思路，设计基于事中事后的监管框架

    笔者在充分研究发达国家政府监管经验的基础上，梳理出目前国际流行的监管框架和思路。国际上对国家政府的监管政策的概念给出了界定，监管政策是指政府系统性的监管制度和工具的制定和实施，用于规定政府如何运用其监管权力，这些政策既要包含市场竞争的开放性条款，也要包括监管机构的文化倾向性。基于这样的概念，笔者对国际上通行的监管经验和教训进行分析总结。例如在日本和韩国，主要的监管问题是过度监管和国家干预经济的问题，因此其重点就放在了通过解除监管削弱国家的经济角色上。在美国，大部分行业的准入壁垒相当少，但在社会政策方面，联邦监管结构的成本高昂，因此重点放在通过严格运用效益成本原则改善监管质量上。荷兰正从合作主义国家重新朝着更加市场化的关系迈进，其监管议程侧重于公众咨询和减轻行政负担上。同时这些国家都引入了监管影响分析，对监管绩效进行了全方位的审查，从而确保政府行动是否正当和适宜的，这样的机制设计值得上海乃至中国政府进行学习借鉴。（参见图1）

图1：OECD国家监管影响分析情况

    基于上述的一些国际经验，可以初步提出政府加强事中事后监管政策的初步框架，应该是一个基于多方面因素的综合监管逻辑，在考虑政治要素、经济要素、媒体要素、国际组织等相关因素之后，建立一个多组织的、全方位协同的监管体系（见图2），该研究框架需要实践研究中进一步细化和分解，进而提出符合实际的事中事后监管框架。

图2：事中事后监管框架的初步设想

2、结合相关理论和温州实际情况，提出事中事后的监管政策建议

事中事后监管政策面临的关键挑战是鼓励监管机构实现制度革新，确保如何才能最有效地实现政策目标。只有所有可用的监管工具被当作实现特定政策目标的手段，政策才能具有效率和效力。这些方法很多来源于制度经济学、比较经济学等，如依据效率、效力、侵扰和成本的考虑，根据市场竞争理论，可以总结出事中事后监管政策的“型谱”，基于这些理论以及温州市发展现状可初步提出政策思路。

这些政策可包括（初步建议）：（1）做好行政简化，例如取消不合时宜或自相矛盾的规定，制定行政监管指南，引入衡量行政监管和减小影响的新方法；（2）完善事先的规则制定，例如通过完善事先的规则制定，在推出新的立法或法规之前进行程序控制，避免造成行政负担；（3）电子化的信息管理机制，例如有效推行电子政务系统，通过提高信息和服务的可获得性，打造更加整合、无缝的政府服务；（4）实施监管透明度管理，透明度可以鼓励更好的政策选择的出现，帮助减少监管实施过程中独断决策的发生及影响；（5）建立公众咨询机制，咨询可提高规则和计划的质量，也可改善合规情况，降低政府和受规则规管的公民执行成本。

参考文献

[1]孙宝娜.国有企业监管中的难点与对策[J].商业经济，2013，（08）：58-59

[2]刘少华,张赛萍.中小企业转型升级中地方政府监管对策研究[J].求索，2015，（05）：31-33.

[3]余晖.中国政府监管体制的战略思考[J].财经问题研究，2007，（12）：30-35.

[4]席涛.政府监管影响评估分析：国际比较与中国改革[J].中国人民大学学报，2007，（04）：16-24

[5]赵息，路晓颖.上市公司内控信息披露与政府监管的有效性[J].山西财经大学学报，2010，（04）：33-38.

[6]袁训国，陈伟. OECD国家的监管体制改革[J].经济研究参考. 2005，（68）：14-18