黄亿琼  重庆市涪陵区江北街道办事处

摘要：近年来，为切实履行社会公共服务职能，努力改善城镇面貌，政府部门加大了对基础设施建设的投入，城市化进程不断加快。但在政府投资项目管理过程中也存在一些问题，影响着资金的使用效益和项目的顺利推进，本文阐述了政府投资项目管理中存在的问题，并就如何解决存在的问题，更好地推进项目建设进行了探讨。

关键词：政府投资项目管理问题对策

政府投资是指政府部门为了履行公共服务职能，促进社会持续发展，为人民群众提供生活保障和便利，使用财政性资金加大对基础设施建设的投资而兴建的工程项目。从近年项目开展情况看，政府投资项目基本集中在基础设施建设以及棚户区改造、中小学配套等公益性项目，对经济和各项社会事业发展具有，促进性、基础性、先导性的作用。随着近年来政府投资体制改革的不断深化以及经济转型升级、城镇化推进需求的不断增加，政府投资项目的规模越来越大，资金越来越多，如何加强政府投资项目尤其是政府重大政府投资项目的管理就显得十分迫切。

一、政府投资项目管理过程中所存在的问题

1、缺乏科学、合理的投资决策管理体制。首先，决策主体即政府投资决策部门同时担当宏观决策、项目决策、项目经营决策的角色，政府投资管理部门既要行使项目决策权，也要行使投资项目经营决策权，事实上，决策主体应根据不同的决策内容、决策方式，而有所不同。其次，项目业主单位都是按部门职能分工进行安排，如国土局负责实施安置房项目，市政局具体负责城市基础设施项目施工管理等。因此各业主单位在项目决策时，却首先考虑单位利益，把这作为影响决策的重要因素，投资效益则放在其次。从而导致了项目决策中缺乏大局意识，影响政府投资项目决策的科学性。

2、违反基本建设实施程序。基本建设实施程序是经过长期实践总结出来、反映项目建设所固有的客观规律，是以法规形式固定下来的工作程序。但从实际情况来看，投资项目基本建设程序执行情况很不理想，有个别项目没有经过相关部门审批就擅自开工；也有个别行业主管部门仅以政府年度计划作为立项依据，未到发改委办理项目立项审批。相当部分政府投资项目建设单位未认识到进行项目可行性研究的重要性、必要性，有的即使进行了可行性研究也都是按照上级发改部门的要求进行，而不是为了对项目进行科学论证。有些规模不小的项目甚至连初步设计都不做就直接编制施工图纸，造成政府投资项目主管部门无法确定项目概算。在项目前期审批方面也同样存在很多不规范之处，有些项目以领导有要求而急于上马、前期审批环节多，耗时长，会影响项目开展等为由而未按规定办理相关审批。

3、政府采购中存在的不足。

（1）项目招标流程不规范而加大了项目投资。有的政府投资项目招标过程中，内容未能涵盖整个项目，如只招技术标，不招经济标，致使产生了遗留问题，给施工单位在建设过程中增加投资留下的空间；个别项目为了回避招标，将其进行肢解，化整为零，使政府投资项目成为建设单位人人争抢的稳赚不赔的生意。

（2）招标过程不够公开。一是部分项目未通过大众新闻媒介公开招标文件，而是通过公共资源交易中心平台发布招标公告，不能广而告之，从而减少了投标单位数量，不能形成完全竞争性招投标。二是对投标人提出苛刻的限制条件，按照惯例，主要就实际能力和资质条件等方面对投标单位作出限制，但实际招投过程中对投标人提出所在区域、行业或曾经获得奖项等限制条件，制约投标单位的加入。

（3）招标投标过程竞争职能发挥不足。招投标是极富有竞争性的选择合作单位的交易方式，其竞争性可存在于任何制度之下，但在我国政府投资项目管理体制下，招投标却不能充分的体现竟争性。第一，建设单位代表政府对项目进行工程建设，但是多数建设单位认为钱反正是政府的，没有为政府节约资金的想法，招标往往只是流于形式。第二，价格竟争是招标投标的核心。我国政府投资项目招投标价格一般以政府投资项目评审中心所提供的概（预）算参照依据，这在很大程度上限制了价格竞争的充分性，影响了财政资金的使用效益。第三，招投标中常常采用中标原则是合理低价，即使不能体现市场价格，也可中标，从而导致最具有竟争力的价格不能中标。

4、超概算现象经常发生。一个项目从投资决策到竣工验收要经历一个较长的时间周期，在这期间影响项目投资金额的因素很多，由于缺乏有效的约束机制，投资项目超概算现象较为普遍。从调查情况来看，大部分项目概算编制质量不高，不能结合投资项目的实际，如实反映项目投资需求，从而无法达到控制投资的目标。超概算现象主要表现在：一是设计漏项。部分建设单位和设计单位责任心不强或凭经验进行项目设计，在编制项目立项概算时，未能对项目进行全面设计，致使漏项现象经常发生，如有的图纸只有建筑物主体工程，而没有相关配套及园林绿化工程，有的漏掉部分设备或未包括装潢，施工阶段发现了设计漏项问题，不得不及时补上导致超概算。二是设计变更。有些项目从立项到委托设计时间较短，设计单位急于赶时间出设计图纸，而来不及进行现场调查，造成初步设计的深度，内容不全面，与实际施工图纸存在较大的出入，导致后续施工中设计变更而增加投资。

二、政府性投资项目管理对策

1、加强项目决策的科学性。一是要扎实推进重大项目的科学决策。政府层面要建立政府重大投资项目领导机构和评估专家库，对项目的可行情况、投资规模、资金来源、绩效预期进行深入调查，广泛收集各方意见并提出初步建议供决策参考。要严格项目准入，完善重大项目决策审批程序，切实加强政府投资项目建设必要性和可行性的审查，力求在详细调研、科学论证、规定程序的基础上进行科学决策，确保项目决策的科学性、规范性、民主性。二是要扎实做好重大项目的前期工作。要发挥财政、发改、建设、审计等部门以及相关专家的作用，对项目的投资规模、建设范围、设计成果等内容进行联合审查和论证，对政府重大投资项目要履行必要的项目估算审核程序，确保项目与基建盘子的统筹规划和预算管理指标相符，避免建设规模盲目扩大、项目工期随意增减、建设内容重复累赘等情况的发生。三是要强化项目建设资金管理。要加强政府投资项目预算管理，严格审查项目的资金来源、额度和资金平衡，对政府重大投资项目的概算、预算、财务竣工决算、资金支付、工程设计变更等全过程实行监管。

2、严格执行基本建设程序。严禁边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。以政府文件形式禁止任何部门和项目业主不执行基本建设程序，越权审批、简化审批。并出台相关惩罚条款，对违反基本建设程序的单位，进行处罚。根据规定实行工程竣工备案制度，竣工验收不合格的项目，禁止交付使用。

3、实行政府投资项目工程采购制度

政府投资项目招标范围包括施工，勘察设计、监理和设备采购等方面，范围比较广，要求比较高；招投标过程中所发现的重大问题应当及时提交评标委员会等机构集体进行讨论，从而采取切实措施予以解决。对投标人的要求只需合格的资质条件和能力，没有其它限制。还应逐步建立满足资质要求、责任意识强、诚信的政府投资项目承包商名册，建立发布政府投资项目工程招标信息指定的大众媒体，从而加强政府投资工程计价依据的管理。

当前，我国常常采用的是合理低价中标原则，在这种原则下，中标企业的为了赚得利润，在施工过程中找各种借口增加投资，造成结算价总是高于中标价。为了适应我国经济走向国际市场发展的需要，我国应推行无标底价，最低价中标原则，从而节约政府投资项目的资金，提高资金使用效益，还促使承包商为了降低成本加强企业内部管理，从而节约整个社会资源。

4、实行限额设计，以实现对政府投资项目投资控制。

长久以来，我国未对工程建设项目前期阶段造价进行重点控制，只是对项目施工阶段为重点进行管理，以为施工阶段是才是资金投入所在，管理好施工阶段的费用支出就控制了工程投资，也没有重视设计工作。事实上，在施工图完成后就能基本确定工程造价，在施工阶段无法对造价进行有效控制，或控制不会有太大的效果。因此就必须在设计阶段重点把控造价，降低项目总投资，提高财政资金使用效益。

要根据相关部门批准的可行性报告及投资概算对政府投资项目造价进行限额设计，要以保证使用功能为基础，各部门按分配的投资限额设计，确保不突破总投资估算。限额设计要实事求是，追求精益求精，关注设计优化，兼顾提高功能，加强设计人员的造价意识，从而有效克服“三超”问题。对使用新方案、新技术、新材料、新工艺等为工程项目节约投资的，可按节约的投资额的一定比例对设计单位进行奖励；对超投资限额的设计要给予一定数额的罚款，从而有效激发项目设计单位在确保项目使用功能的前提下，想方设法控制项目造价。

参考文献：

[1]罗魏.政府投资项目管理中存在的问题及对策，中国管理信息化，2011(24)

[2]崔丽丹.政府投资项目管理模式探讨，产业与科技论坛，2011(19)