曹立强  中南财经政法大学财政税务学院

基金项目：中南财经政法大学博文杯“市级党政机关公务用车制度改革现状及路径优化——基于山东泰安和浙江杭州的对比分析”。

摘要在各地党政机关公务用车制度改革加速推进的背景下，本文从财政视角出发，选取已进行公车改革多年且取得一定成效的浙江杭州，对市级党政机关公车改革的现状进行了实地调研，了解改革后公务用车制度的运行机制，分析了改革的阻力与推力、成效与困境，并在此基础上提出了公车改革的优化路径，以期为各地区市级党政机关公车改革提供有针对性的、可行的政策建议。

关键词财政视角；公车改革；改善路径

一、引言

公务用车的目的是为了方便公务员工作出行、提高国家机关的工作效率。然而传统公务用车制度越来越难以适应形势发展需要，当前我国公务用车制度主要存在所有权与使用权分离导致公车私用现象普遍、等级配备制导致相互攀比、政府配置公车资源导致监督乏力等问题，“马路上的腐败”和“车轮上的铺张”现象俨然已经成为难以治理的腐败问题，一直被广大人民群众所诟病。“三公”消费在财政支出中所占比例一直居高不下，而“三公”经费中，最高、最难管的就是公车经费，公车经费占到“三公”经费的60%左右，日益庞大的公车耗资已成为社会无法承受之重。

表1中央部委三公经费支出（2010-2013）

 2014年7月，中央正式下发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，明确提出要改革公务用车制度，保证2015年年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革，用二到三年时间全面完成公务用车制度改革，标志着公车改革进程全面加速。而在这之前，部分

地区已先行先试，杭州便是其中之一并创造了杭州车改模式，经过改革，杭州市取消了230多辆公车，公车开支下降了32%。然而现在改革疲态也开始显现，遭遇了诸多困境，本文从财政视角出发，在实证调研的基础上，分析市级党政机关公务用车制度改革的实施现状及遇到的困境，并针对困境提出改善路径，以期为各地区市级党政机关公车改革提供有针对性的、可行的政策建议。

二、文献回顾

目前我国学者对公车改革问题的研究主要集中在公车改革的原因论、目标论和方法论三个方面。在公车改革原因论方面，张曙光(1997)认为配备公车这种实物分配方式具有低效率特征，建议通过货币补贴方式进行改革。“中国公车改革第一人”叶青（2001）则从财政思想的角度出发论述公车改革的必要性，他根据孔子“政在节财”的思想提出应通过公车改革减少政府支出。在公车改革目标论方面，早期学者们把减少财政收支为公车改革的主要目标，随着研究的深入和社会的发展，学者们逐渐突破了这种目标束缚，王洪江（2009）提出公车改革目标要与公共财政体制和行政体制改革目标联系起来，要建立有效的公车管理法律和约束惩罚机制，以免治标不治本。孙兴全（2013）认为要认清公车改革要基于公共职能的需要、完成工作的条件出发，严格标准、加强管理和全面监督。在公车改革方法论方面，钟裕民(2005)从公共选择理论视角探究了诸如公车私用这种职务消费“异化”行为，认为这是一个追求自身利益最大化的过程。这种行为屡禁不止的根本原因就在于其所预期的“异化”行为所带来的理性约束成本过小。并从界定产权角度提出了整治路径，即实现职务消费的薪酬化。袁涌波（2011）利用产权理论和公共管理理论评价分析了不同模式的效率，得出货币化模式将最无效率的公有产权转变为最有效率的私人产权，且具有彻底的市场化。学者们对该问题的研究已经有了一定深度，但仍存在不足，鲜有学者能从财政视角出发，立足于改革困境，聚焦于市级党政机关公车改革这一主体，本文则试图弥补这一不足。

三、市级党政机关公务用车制度改革现状分析

1.杭州市级党政机关公务用车制度改革特征

浙江杭州市级党政机关公务用车制度有3个典型特征：单轨制、货币化和市场化。①实行单轨制，单轨制是杭州公车改革的核心理念，指车改单位取消所有公车，所有人员参加车改，公车一辆不保留，在制度设计上杜绝“既留公车，又发车贴”的双轨制。杭州严格按照“在编、在职、在岗”核定人员。单位原有公车由国有资产处置平台分类处理，仅保留10辆专业工具车。②实行货币化改革，货币化是指参与车改人员按照实际职务发放车贴，费用在单位公用经费中列支。同时划定车贴使用区域，对区域内的一般公务出行，不再报销交通费，在全国首创将车贴全部打入市民卡车改账户，不得取现，明确规定补贴不得以现金形式补贴，确保车贴公务交通开支属性不变。在补贴标准的制定方面，依照职务层级划分九个车贴档级，从每月300元－2600元不等，且考虑到实际情况中公务活动范围的差异，给出了20%的上浮区间。在此基础上，设立单位公共交通专项经费，由市财政安排预算。③推行市场化，组建杭州市机关公务用车服务中心，实行企业化管理、准市场化运行机制，以政府购买方式提供用车服务。

2.杭州市级党政机关公务用车制度改革推力与阻力

（1）改革推力

当地公车改革推力主要来自三个方面：①在当前全面深化改革的大背景下，上级领导单位高度重视公车改革，作为典型地区和先行先试地区，上级单位必定对其寄予厚望和鼓励支持，同时，2014年7月党中央已明确公车改革的时间表，公车改革也已势在必行；②社会舆论方面，杭州市级公车改革始于2009年，目前已取得一定成效，引来大量媒体报道和其他地区单位组织学习，这些都从正面激励了公车改革的继续前行，同时社会公众对公车私用等现象的贬斥从负面激励了改革；③党政机关自身方面，传统的公车运行模式导致了财政资金的大量浪费和公车资源的不合理配置，不符合治理能力现代化的需要，不利于党政机关的自身建设和服务型政府的建立，这些均促进了改革的前行与深化。

（2）改革阻力

当地公车改革的阻力主要有四个方面：①利益博弈：在一定意义上，改革前制度下的公车意味着官员私人利益，公车私用、公车高配等现象即是私人利益驱动下的产物，而改革便意味着这些利益的封堵，既得利益者必定阻止其利益受损，产生阻力；②方案偏差：由于交通定额补贴打入了个人账户，客观上成为收入的一部分。如果外出公务越多，个人交通费用支出也就越多，因此少数公职人员因吝啬自己的钱而不愿主动外出执行公务，导致了逆向激励。③监督和惩罚措施缺位：监督和惩罚措施的缺位致使改革措施执行不到位，当前仍存在个别扰乱公车管理秩序现象，如不对其严惩，则其他官员也会效仿，改革则不能照常推进。④外界因素方面：外界因素也会影响改革进程，如嘉兴市在公车改革时每单位保留了一辆公车，但仍然比较成功，杭州当地的机关工作人员也要求给每个单位配公车。

四、杭州市级党政机关公务用车制度改革效果与困境

1.杭州市级党政机关公务用车制度改革效果

（1）政治效益

公车改革的政治效益明显，主要如下：①公车改革规范了政府行为，改善了政府形象。以往公车私用现象严重，通过改革，从公车的购置到使用和处置拍卖整个过程都得到了规范，管理更加全面，使用更加有序，从而提高了行政效率，改善了政府的形象，公众对政府的信任度增强；②推动政府职能转变。通过市场化的公车使用运作，将以往模式下政府自己服务于自己的资源和精力转移到为社会大众服务上去，有利于政府转变职能。③有利于遏制腐败。公车滥用一直被称为“车轮上的腐败”，例如有的官员在维修、加油过程中乘机揩油，中饱私囊，损失浪费严重。通过公车改革，将公车运行透明化、公开化，有利于减少公车私用、公车滥用等现象，有效遏制腐败。

（2）经济效益

公车改革通过整合了公车资源，提高了公车的使用效率，同时，随着公车的减少，专职司机也大大减少，这些均大大减少了用于公车消费方面的财政支出。杭州市则通过货币化公车改革，用车补贴比车改前公车开支下降了35%左右，年可节省公务交通费用2000余万元，经济效益可观，资源配置效率提高。

（3）社会效益

一方面，公车改革减少了出行的公务用车数量，有利于让路于民，缓解城市交通压力；另一方面，也减少了公车出行的尾气排放量，有利于减少空气污染，保护生态环境；最后，通过公车改革，增强了政府公信力，有利于密切干群关系，提高公众对政府工作的满意度和居民幸福感。

2.杭州市级党政机关公务用车制度改革困境

在杭州，改革的疲态也开始显现，主要表现如下：①现行的公车补贴标准主要是以职务高低确定的，而现实中公务出行的数量并不是由职务高低这一单一变量决定的，更多的还与岗位性质和实际工作量有关，同时没有根据物价变动随时调整，尽管杭州设立了单位公共交通专项经费来缓和这一矛盾，但效果仍不是很明显。②调用杭州市机关公务用车服务中心的公车程序没有规范下来，存在暗箱操作等现象。③紧急公务或临时参会等会存在没有专车带来的不便，可能会影响这些紧急公务的执行。④一些单位出现了没有公车但却招专职司机的怪现象。

五、市级党政机关公务用车制度改革优化路径

为解决更大范围内的公车改革问题，促进市级党政机关更好地配置公车资源，有效降低行政成本，实现公务出行便捷合理、交通费用节约可控、车辆管理规范透明、监管问责科学有效的目标，建立新型公务用车制度，本文提出以下优化路径：

1.建立健全公务用车消费方面的法律法规，确保公务用车法治化和规范化。

公车改革已经试水十多年，然而大多改革方案未能执行贯彻下去，其原因主要是没有法律强制力作保障，没有突破既得利益集团对改革的阻挠，建立健全党政机关公务用车法律制度，走法制化路线，才能确保改革的贯彻实施，最终达到治本的目标。针对于此，国家应在2014年7月份出台的关于公务用车制度的指导意见和改革方案的基础之上，进一步制定更加细化、更有可操作性、更具有强制力的法律制度，依法规范公车的配备、使用和监管，依法严惩公车私用等现象，确保公务用车制度的规范化。

2.将用于公务用车的财政支出全口径纳入财政预算，并细化到每一笔支出。

据“公车改革第一人”叶青所估计，我国每年公车消费可达4000亿元左右，而官方给出的数据仅有2000亿元，这其中的偏差有很大一部分是一些公务用车消费支出没有列入预算，缺乏有效监管。对此，政府应将公车购置、使用、维修等以及专职司机工资等全部公务用车消费全部纳入财政预算，并细化每一笔支出，使其更加公开透明，方便人大及人民群众监督。

3.坚持市场化方向，依靠市场力量改善公务用车资源的合理配置。

当前公务用车制度的弊端，很大程度上是公车实物配给是计划经济时代的产物，已不能适应市场经济的需要。在市场在资源配置中起决定性作用的今天，公车的使用也应借助市场来实现效率。杭州的货币化车改即是市场化的一种表现。政府可以借助互联网等新兴技术更有效的利用市场来解决公务用车问题，以降低用车成本，减轻财政压力，提高行政效率。

4.推行政府购买公务用车服务，完善公务用车保障体系。

当前公务用车制度改革的主要目的是为了减少公务用车消费支出和遏制公车私用等腐败现象，但不能以妨碍正常公务的执行为代价，为此就必须完善公务用车保障体系，保证公务活动的及时执行和公务人员的合法权益。针对于此，各地党政机关可以采用公车购买服务等方式，一方面保障了公务执行，另一方面可以降低财政支出，提高财政资金利用效率。

5.强化公务用车监督，用监督之力提升改革动力，确保改革效果。

监督如果不到位，改革的成效就得不到巩固。因此必须强化公务用车监督。首先要充分发挥人民代表大会的作用,深入参与监督预算和政府工作,监督到明细账；其次要加大媒体舆论监督力度，对违规用车行为及时曝光，使公务人员不敢公车滥用。同时，必须鼓励民众积极参与监督，确保公务用车信息全公开，建立民众举报反映渠道。最后，要运用技术手段充分监督公务用车，如统一公车标识，装用GPS等，确保监督到位，执行到位。

参考文献

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[2]贾康.求解公务用车改革之道[J].中国财政，2007.2

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[4]王洪江.“公车改革”,何去何从?[J].浙江统计，2009.9