李晓明 中共广西区委党校

摘要：为顺应社会经济发展的需要、完善政府职能和促进会计行业的发展，政府购买服务在构建服务性政府和健全公共财政体系的进程中发挥着越来越重要的作用。本文从政府购买会计服务的理论依据说起，通过阐述政府购买会计服务的必要性、现状和存在的问题，积极探索政府购买会计服务的最佳路径和方向。

关键词：会计服务，理论，实践应用

政府购买会计服务是政府采购公共服务的重要措施。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，要改进政府提供公共服务的方式，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。由此可见，政府购买服务已成为处理政府与社会、政府与市场之间关系的重要手段之一。上海、北京等地先后将会计服务纳入政府集中采购目录中，收效明显。然而其在运用的过程中也存在诸多问题，如低价竞争、会计服务范围边界不明确、项目责任风险界定难、服务质量评价难等。如果政府购买会计服务的“度”没把握好，就会陷入“一管就死、一放就乱”的困境。因此有必要对政府购买会计服务过程中存在的问题做出进一步的研究。

一、政府购买会计服务的理论依据

（一）公共服务是实施政府购买的理论基础

政府购买公共服务这一理论经历了公共物品理论、新公共管理理论到新公共服务理论的演变过程。其中，公共物品理论从纯公共物品和准公共物品、物品生产与供给分离机制运行的角度，阐述了政府购买或外包公共服务的可行性和必要性。而新公共服务理论则从成本和效率、公众与社会需求的角度，阐述了政府购买公共服务的动因和必要性。

（二）会计服务大多属于公共服务的理论范畴

政府部门负责的会计事务性管理服务主要有三个部分：一是专项审计，如报表审计、专项经费审计、项目预算审计、清产核资审计、离任经济责任审计以及审计标准的制定等；二是会计培训和会计考试，如各类会计考试的报名、监考等会计考试的组织实施；三是会计人员管理工作，如会计证的领取、改签等。第一类会计服务是主要工作，本文阐述的主要是这一类服务。

（三）开放的市场竞争是实施政府购买会计服务的实践基础

政府购买会计服务，目的就是通过增加服务数量、降低服务成本和提高服务质量，来提升原体制的运转效率。只有在一个开放与充分竞争的市场机制中，才有可能获得预期的效果。竞争性不但能确保买卖双方交易平等性，更能发挥政府购买在服务性政府构建中的重要作用。通过竞争性选择，可以达到“多中选好，好中选优”的效果。

（四）政府购买会计服务是公共财政改革的重要内容

在我国公共财政改革不断深化的进程中，政府购买会计服务是构建服务型政府、提供高效优质公共服务的一种新型理财方式，是转变政府职能、理顺政府与市场关系、处理政府与社会公众关系的一种必然选择，它将促进政府由审计活动的“直接提供者”变为出资者、制度供给者和监管者，它将成为我国公共财政改革和实践的重要部分。与之对应的是，“政府采购”、“政府购买会计服务”等也越来越多地纳入注册会计师事务所等企业的业务规划之中，成为事务所的主要业务之一。

二、政府购买会计服务的现状及存在的问题

政府购买会计服务作为一种新型的专业化会计和审计服务的实现形式，引入市场机制，通过市场购买行为而获取优质专业的会计中介服务具有必然性。在近年，已经有过不少勇于实践的案例。如2005年，成都市金牛区政府大胆将该区安置房部分配套工程及环境美化等二十几个区政府投建项目，通过以“计件付费”的方式，交由8家审计中介服务机构去完成，积极探索转变政府职能的有益尝试。2010年，上海市出台的《关于市级财政专项资金实施注册会计师审计制度的暂行办法》明确，采用政府购买服务的方式，委托经认可的会计师事务所，实施注册会计师审计。北京市也已将会计服务纳入2014年北京市政府集中采购目录。其他省市自治区地方政府也正在有计划、有步骤地推进购买会计服务，并积极制定和出台政府购买审计服务的相关实施意见。然而在实践过程中，政府购买会计服务也存在诸多问题。

（一）政府相关部门对购买会计服务仍心存疑虑

由于社会审计机构良莠不齐，违规操作和不正当竞争屡屡发生，导致政府相关部门对购买会计服务心存疑虑，特别是外购会计服务项目责任风险不好控制，人为因素太多，一旦出现问题，责任难以界定清晰，也就难以追究责任。加之各级政府机关均设立有独立的审计机构，一旦遇到审计事项，最先想到的是申请国家审计，而不是委托社会审计。

（二）会计服务“软服务”的特性使招标过程质量难以保证

由于会计服务具有的“软服务”特性，它的外包过程不可能象货物和工程等“硬服务”那样明确，造成会计服务行为外包的随意性隐患较大。如何选择合适的会计服务承接机构并有效衡量服务质量是难题。在政府预算资金偏紧的情况下，购买社会中介机构服务的资金安排与需要服务的事项相比不配比，而会计服务质量又难以衡量，导致会计服务招标时，权数设计对服务费用的考虑占了很大比重，往往低价中标，进而影响了审计的效果。

（三）政府购买会计服务的相关法律发挥尚未完善

我国目前的注册会计师执业准则体系包括鉴证业务准则、相关服务业务准则、质量控制业务准则(针对会计师事务所)三大部分。鉴证业务准则又分为审计准则、审阅准则、其他鉴证业务准则。但这些业务准则服务的对象主要是传统的企业财务报表业务，与政府购买的会计服务对象并不完全吻合。

三、政府购买会计服务的实践路径与方向

（一）明确政府购买会计服务的范围

在2014年发布的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》中，财政部将服务项目分为三类：第一类是保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类是政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。第三类是增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。政府相关部门应明确哪些只能可以和必须委托会计师事务所提供服务。凡是列入政府购买会计服务范围的事项，各级政府相关部门应严格按照程序进行政府采购，不再由本单位自行购买。此举不仅能降低购买的随意性，也杜绝了贪污腐败现象的发生 。

（二）明确政府购买会计服务的责任和义务

为了避免在政府购买会计服务过程中出现权利寻租等腐败现象，在推进政府购买会计服务的进程中，应突出政府监管者的身份，强化其作为第三方的监管职责。政府应严格审查中介机构的资质和信誉等条件，从优挑选出具有相关资质，信誉良好的会计服务机构和人员。在签订合作协议的过程中，要明确好双方的权利和异物。在服务过程中，政府相关部门还须不定期的对服务机构的服务质量进行监督和检查。

（三）建立健全政府购买会计服务的相关法律法规和政策

1、建立科学规范的招投标制度

政府向社会组织购买公共服务属于政府采购范畴，应当遵循《采购法》的相关规定。由于政府购买会计服务其内容和形式的特殊性，其所使用的招标形式应有其特别规定。在招标过程中，不能把最低价中标作为招标条件，而是要通过健全招投标制度，设定资质信誉等条件，获取优质的服务机构。

2、建立合理有效的会计服务评价体系

在政府购买会计服务过程中，如何衡量服务质量与成本价格之间的匹配度是评判政府采购是否成功的一个关键点。现行的政府采购缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系，极易导致服务质量低下和价格虚高等问题的出现。因此，政府应通过制定绩效目标和资源/成本等关键指标对购买的服务进行评价，以确保服务的质量，将那些管理低下、专业人员素质不高的社会组织挡在政府采购的门外。

3、更新完善现行的注册会计师执业准则体系

审计署制定的《中华人民共和国国家审计准则》中提到，“审计机关和审计人员执行审计业务，适用本准则。其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用，承办或者参加审计业务，也应当适用本准则。”在现行的注册会计师的执业准则体系中，也只有中国注册会计师相关服务准则第4101号--对财务信息执行商定程序和中国注册会计师相关服务准则第4111号--代编财务信息对其提供政府会计服务有指导意义。由此可见，目前仍没有一项专门针对注册会计师提供政府会计服务相关的法规和准则，建议中国注册会计师协会进一步制定相关的准则，为会计师事务所执行相关的服务提供规范和指南。

总之，政府购买会计服务还有很长的路要走，需要以更大的热情和干劲去努力摸索。我们要重视的是，政府部门要有主动推进的改革姿态，会计行业要注重提供服务的经验和能力的培育，政府购买会计服务的市场价值和社会意义的实现。只有做好这些，才能让政府购买会计服务这一新形式体现出应有的会计服务效应，更好地促进公共服务提供方式的创新，整合社会力量推动政府管理体制改革，激发社会活力加快会计服务行业发展。

总之，政府购买会计服务作为一个新生事物，还要许多需要完善和改进的地方。一方面，政府相关部门要以积极的心态来推进改革的步伐。另一方面，会计行业组织要以更专业的服务去促进此项改革。只有这样，才能加快会计行业自身的发展，更好的推动政府财税制度改革的进程。

参考文献

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