李菁  山西省长治市城区审计局

摘要：政府向社会购买服务是提高其公共管理水平及服务能力的有效途径，也是推动我国政府职能转变，创新社会治理的重要突破口。在政府购买服务方面，我国起步较晚，相关法律、制度也是在实践的过程中得以不断完善，尽管政府向社会购买公共服务的力度逐步加大，但在实践中还存在很多问题。本文简述了政府购买服务的概念、内容与方式，在此基础上对现存问题提出了相应的对策建议。

关键词：政府  社会组织  公共服务  问题  对策

一、政府向社会购买服务概述

政府购买公共服务就是将原来由政府直接提供公共服务的事项，交给符合一定条件的社会组织来完成，通过公开招标等方式来选择社会组织，并按照统一的标准对社会组织提供的服务进行评估及支付相关费用。政府购买公共服务是一种创新的方式，其目的是为了向社会提供更加优质的公共服务。

1、政府购买公共服务的主要内容

    鉴定一项服务是否为公共服务，主要看该服务是否属于公共物品，是否具有非竞争性、不可分割性及非排他性，是否可以促进社会的正常运转并使百姓受益。当前，政府可购买的公共服务项目主要有：一是社会保障类服务，如社会养老、社会就业、公共卫生医疗等服务。二是行业性管理服务，如向商会、协会等具有专业鉴定、评估能力的社会组织购买行业资质认定及等级评定、执业资格评定等监督、管理服务。三是社会事务管理与服务，即向符合条件的社会组织购买宣传培训、法律服务、公益服务等。四是公共文化服务，包括向群众开放公园、图书馆、文化馆等；或是为群众提供多样化、多层次的文化服务，如为乡镇居民送文艺演出。

    2、政府向社会力量购买服务的主要方式

    主要方式有：（1）直接资助制。这一方式是通过直接拨款、提供物资资助等形式，将资金下拨给提供公共服务的企事业单位、社会组织等。（2）合同制。该方式是最为常见的方式，一般由政府明确购买服务的资金规模及进度计划，并与选定的社会组织签订服务合同，明确双方的职责，以及提供具体服务的数量、质量和支付的费用。（3）项目申请制。具有两方面含义：一是社会组织根据大众需求，主动向政府相关部门提出专项申请，并由政府评审；二是政府有关部门通过向社会组织公开招标的形式，向社会组织购买特定服务，并对其进行监督、考核。（4）服务凭单制。该方式是指政府与具备一定资质并符合基本条件的多个机构之间达成协议，由政府向消费者发放公共消费凭单，再由消费者根据自身情况，购买不同机构公共服务的方式。

二、政府购买公共服务的重要作用

1、能够有效降低公共服务成本并提高服务质量

一方面，政府购买公共服务可以提高资源配置效率，将专业性的、竞争性的市场配置方式引入公共服务的提供当中能够有效降低政府公共服务成本。在市场经济体制下，遵循信息公开和公平竞争的原则，充分利用优胜劣汰来实现资源的科学配置。政府向社会组织购买服务，能够将“养人”变为“养事”，进而有效减少政府的刚性支出，降低成本。另一方面，政府将部分公共服务“外包”给社会力量，可以调动企业等社会组织参与公共服务的提供，并对其进行监管，既可以提高公共服务的质量，又能够提高资金使用效率。由于当前群众的公共服务需求逐渐多元化，仅依靠政府部门提供服务是不能满足广范围、多层次、多特点的公共服务需求，因此，政府可以将服务外包给有能力的组织机构，使其提供更加优质的公共服务。

2、购买服务有利于政府精简机构、转变职能

政府购买公共服务能够精简原臃肿的行政机构，转变政府职能，集中力量办大事。首先，购买公共服务有利于政府剥离部分低效事业单位或部门，大力精简机构，并将原来由政府购买的公共服务交予社会组织承办。其次，通过购买服务，对事业单位和社会组织进行重新定位，即事业单位和社会组织并不属于政府的一部分，它们可以与政府合作，为群众提供优质服务，共同为社会建设出力。政府购买服务既是将事业单位、社会组织推向市场的重要方式，也为推动事业单位改革迈出了重要的一步。最后，购买公共服务可以使政府转变职能，由全能型转变为有限型，由生产型向服务型转变。政府将一些具有事务性、专业性的服务交给社会组织承办，而自身则主要承担监督者、决策者等职能，这样可以更好地了解大众需求并制定合理的服务标准和政策。

三、当前我国政府向社会组织购买公共服务存在的问题

1、政府对购买公共服务认识不到位

    在政府购买公共服务这一新型的服务供给方式下，政府与社会组织两者是独立、平等的关系，且其在提供服务的交易上是自愿、公平的。但实际情况是一些政府机构和工作人员对购买服务的意义和重要性认识不清晰，对有利于自身的事情主动承揽，不愿意交给社会力量；反之则想推卸责任、甩包袱。在这种错误思想的束缚下，购买公共服务的执行效果并不明显，“政府定制”远多于“群众自选”，而且一些地方政府官僚作风严重，仍不习惯由群众说了算，导致很多时候购买服务流于形式。此外，改革过程中会造成一些部门权力资源减少，从而导致提供的公共服务出现“真空”现象，缺乏必要的监督管理。

2、政府购买服务范围不清，程序不够规范

当前，我国政府在购买公共服务的范围上还不够明晰，其购买程序有待规范，会导致购买服务项目的随意性较大。一些政府部门将购买服务看成是“顺势而为”，在未明确其范围的情况下就公布了购买服务目录，范围不清也致使政府对职责内、外的职能缺乏明确的界定。此外，政府缺乏购买公共服务的标准程序，主要表现为缺乏严格的招投标程序，以及执行过程不够透明。在购买服务的招投标环节上，未能明确招投标程序，使得一些具体程序环节可以随意增加或减少。还有一些项目在社会组织投标前就已经“内定”，在走完形式上的投标流程后则成为“合规合法”的成功竞标项目，过程的不透明也增加了暗箱操作的可能性。

    3、参与竞争的社会组织发展缓慢

    目前，尽管我国社会组织种类繁多，但实际工作中还存在不少问题，表现为：一是部分社会组织缺乏公信力，独立性较差。事实上，不少具有资质并符合条件的社会组织是受政府支持，并带有一定的官方色彩，听从政府指令，实质上缺乏竞争性，违背了政府购买服务的初衷。二是社会组织发展所需资金不足。由于多数社会组织需要自筹经费，缺乏资金成为制约其发展的首要问题，因此，迫使其只能听从政府的“指导”，并依靠财政拨款来开展工作。加上政府所购买的公共服务多为短期性项目，未能充分考虑社会组织的长远发展。社会组织发展缓慢，难以提供长期稳定的就业机会，因而也就无法吸引专业的人才，却只能凭借临时性的志愿者开展工作。

4、缺乏健全的政府购买服务监管体系

    我国在政府购买服务的理论与实践研究上起步晚，未能建立起有效的监督管理体系。对购买服务的绩效评价包括对其效率和效果的评价。对效率的评价就是购买的服务是否实现数量的最大和质量的最优，而对效果的评价则是群众对政府购买公共服务的满意程度。事实上，并非所有的公共服务都可以进行量化，因而其成本和价格也无法准确计算。由于多数情况下，政府仍采用传统的行政方法来评估承包方的服务，未能形成有效的评估和监管体系，在缺乏定期检查的情况下很难确保服务质量。此外，缺乏独立的第三方监管机制也是服务质量难以保证的原因之一，在社会组织与服务消费者之间信息不对称的情况下，很难保证现有评估监管机构的公正性等。

四、推进政府购买公共服务的对策建议

1、加大宣传力度，树立服务型政府理念

政府部门应统一认识，通过研讨会、专家讲座、培训班等形式，大力宣传政府购买公共服务相关知识，提高单位人员对其重要性的认识。政府部门要尽可能多的关注群众对公共服务的需求，本着以人为本的思想，及时兑现做出的承诺，不断提高政府的诚信度。同时，要提高大众对社会公共服务的参与程度和认同度。借助电视广播等媒体，深入宣传政府购买服务的理念、服务内容、主要功能及重要作用等，加深群众对政府购买服务的认同度，从而激励优质的社会组织参与到服务建设中。再有，要推进政府购买公共服务就必须转变观念，重新定位其职能，树立服务型政府的理念。一是政府必须承担起向群众提供高质量公共服务的职责。二是提供服务的方式须由政府直接提供转变为购买服务并予以监管，同时还要重视购买服务的成本效益匹配问题。

2、明确购买范围，规范招投标流程

政府要明确购买服务范围，就先要区分纯公共服务于准公共服务。对于纯公共服务，由于其具有完全的非竞争性，因此只能依靠政府掌握的公共资源生产提供；对于准公共服务，它是介于私人于公共产品之间的产品，因此要建立在合法、公平、兼顾效率的基础上选择由谁来提供。同时，应积极转变政府职能，拓宽向社会组织购买服务的范围。另外，要规范购买服务招投标流程。一方面，应将评标等专业性工作交给独立的专家组负责，对社会组织的标书采取匿名评审，借助网络技术的力量实现全国各地专家的远程评标。另一方面，要加强购买公共服务招投标程序等的公开性和透明度，引入监察、纪检、审计等部门参与招投标全过程，并将最终结果向社会公示，在公示期结束后并无人提出异议的情况下，政府再与社会组织签订相关购买合同。

3、优化社会组织发展环境，提升其承接能力

政府部门及工作人员应充分认识社会组织在提供公共服务方面的重要性，转变职能，为社会组织的发展营造良好氛围。政府部门首先要做的就是确保社会组织的独立性，杜绝行政干预，实现“政社”相分离，同时加强对社会组织的严格监管和正确引导，有效规范其行为，使其发挥应有的作用。社会组织自身则应提升自我管理和发展能力，提升承接政府购买服务的能力，加强人才队伍建设，采用专业人才与志愿者结合的服务模式，逐渐增强其社会公信。政府还应在政策上予以倾斜，减少或免除其相关税费，降低社会组织运营成本。而社会组织则应拓宽资金来源渠道，以多元化的融资途径，灵活的筹资方式来吸收更多的社会资金，如采用民间募捐、号召企业捐款等，为其发展提供充足的资金支持。

4、建立健全多元化的评价监管体系

对政府购买服务的有效评价和监管是改变政府职能、加强政府管理的重要保证，也是推进政府购买服务体制改革的有效方式。政府要紧跟购买服务的全过程，并进行及时的评估，实现对公共服务项目的动态监督和管理。首先，要建立健全专业、独立、多元化的外部监督机制。具体而言，通过建立独立的第三方监管机构，如审计事务所、法律事务所、专业调查公司等，实现对社会组织的有效监督与管理。同时，要积极依靠媒体和社会公众的有效监督，使群众成为最大的收益者。这就需要在法律层面上确保媒体监管的地位，并为监督提供良好的平台和渠道。由于群众对公共服务有着直观的感受，因而最有资格评价服务质量的好与坏。此外，还应充分发挥内部监督的作用，主要体现在政府有关部门对购买服务资金使用的监督和管理，以及购买服务的政府部门对所购买服务数量和质量的监管。

参考文献：

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