栗书伟 天津商业大学公共管理学院

摘要：基层综合性文化服务中心建立的初衷是为了整合基层公共文化资源，发挥整体效益，满足群众的基本文化需求。通过对天津市基层综合性文化服务中心的实地调研和走访，发现相当一部分基层综合性文化服务中心在实际运行过程中出现了目标偏离问题，主要表现为设施利用率不高、服务效能不高、群众满意度不高三个方面。究其原因在于基于政绩需求的“上下合谋”、基层文化部门的执行偏差、体制外力量的“集体失语”。

关键词：基层综合性文化服务中心；公共文化服务；偏离

一、问题的提出

2017年3月1日国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调要在乡镇（街道）和村（社区）依托综合性文化服务中心，以群众需求为导向，推行“菜单式”、“订单式”公共文化服务。推进基层综合性文化服务中心建设，有利于完善基层公共文化设施网络，补齐短板，打通公共文化服务的“最后一公里”。由此看来，基层综合性文化服务中心作为基层文化宣传和基层公共文化服务供给的主要阵地，其建立与运行的初衷是整合基层公共文化资源，发挥整体效益，满足群众的基本文化需求。基层文化服务中心运行过程中是否实现了预设政策目标？目前尚缺乏深入研究。本文以天津市10个区基层综合性文化服务中心作为调研对象，运用实地调研法对综合性文化服务中心的运行情况进行深入的调研，发现基层综合性文化服务中心运行出现了目标偏离情况，即基层综合性文化服务中心的运行偏离了整合基层公共文化资源，满足群众的基本公共文化需求的政策预设目标。为此，探究偏离背后的原因，并据此提出有针对性的改进路径，具有十分重要的研究价值。

二、基层综合性文化服务中心运行中目标偏离的具体表现

2016年7月1日至2016年7月15日，笔者对天津市的10个区的基层综合性文化服务中心进行实地调研，并与相关人员进行深入访谈。在实际的调研中发现，基层综合性文化服务中心目标建设与运行，与其当初预设的政策目标发生偏离，具体表现如下：

（一）设施利用率不高

按照《意见》要求，天津市基层综合性文化服务中心建有图书室、电子阅览室、文体活动室、多功能排练厅等公共文化服务设施。但在实地走访中发现，综合性文化服务中心普遍存在公共文化设施利用率不高的问题。在查看图书室的图书借阅记录时发现，近3个月内仅有10多个借阅记录且多为机关干部。在与中心的管理人员交流中也证实了图书室存在借阅率不高的问题，一名图书馆管理员提到图书室借阅率低的问题时这样说道“现在人人都有手机了，大家可以很方便地通过手机阅读书籍，干嘛还非要到图书室借阅书呢？”。在走访综合性文化服务中心的电子阅览室时发现，电子阅览室基本无人使用，还有的阅览室硬件齐全，却未开通网络服务。有综合性文化服务中心配备了很多体育健身器材，经过查看器材上灰尘遍布，已经很长时间无人使用了。

（二）服务效能不高

基层综合性文化服务中心的公共文化设施是否很好地利用涉及到服务效能问题。中心的硬件软件投入都很多，在实地考察时发现中心存在服务效能不高的问题。首先，有综合性文化服务中心的多功能排练厅被占用，堆放着很多杂物，严重影响了正常使用。其次，有的文体活动室被挪作它用，调研中发现一个书画室正常开放却没有笔墨纸砚等书画用品。最后，有的综合性文化服务中心由于运行经费过高，活动室开放时间有限，有的综合性文化服务中心因管理人员不足，只对居民开放了部分活动室。正如一位管理人员所说，“服务中心这么多房间和器材，我一个人哪里管得过来，万一丢了器材谁负责？”。

（三）群众满意度不高

“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。”基层综合性文化服务中心是基层公共文化服务的重要阵地，其工作重心应当紧紧围绕保障基层群众文化权益开展活动。基层公共文化服务工作做得好不好最终要由群众来评判，要看群众满意不满意。经过调研走访，群众肯定了综合性文化服务中心在公共文化服务方面的积极作用，但是对综合性文化服务中心满意度不高。据群众反映，不满意之处大多集中在图书室的书籍更新过于缓慢，无法满足阅读需求；有的文体设施使用受限，有的文体设施成了摆设，无法满足实际需求；有的活动室开放时间不合理；有基层文化工作人员服务态度不好等方面。

三、基层综合性文化服务中心运行过程中目标偏离的原因分析

（一）基于政绩需求的“上下合谋”

一方面“受传统官僚制的影响，我国实行的是科层式行政权力体制，下级必须对上级负责，上级为下级制定工作目标，规定下级所要完成的任务，并将权力授予下级。然而对上负责的体制要求下一级政府必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导者自身的职位与前途将会受到影响。”另一方面，“文化政绩作为街道行政机关整体政绩的一个方面，随着国家对于公共文化服务建设的重视程度地提高越来越凸显。”基于此，基层文化行政部门会自觉加大对基层综合性文化中心建设、配套设施、活动资金的投入，大力举办公共文化活动来营造落实公共文化服务体系建设的声势并以此为自身谋取政绩。而行政体制中部门上下政绩息息相关，上下级部门对同一政绩有着共同需求，形成了“利益共同体”。因此，基层文化部门谋取政绩的活动会得到上级的默许甚至支持，至于公共文化设施的服务效能如何，举办的活动群众是否满意，投入的公共文化资金是是否发挥了应有的作用则被有意无意地“忽略”了。

首先，政绩需求导向下的基层文化设施重建设轻服务。基于对政绩的追求，与对基层公共文化设施的有效管理和提供优质服务相比，大规模建设“高大上”的场馆更容易转化为看得见的政绩。调研过程中发现，在政绩需求的导向下，重建设轻服务在社区和村综合性文化服务中心建设和运行中均有所体现。一方面，场馆选址规划不合理。有建成的综合性文化服务中心与周围村庄距离较远，不方便群众对公共文化设施的使用，有的综合性文化服务中心与社区居民对公共文化设施的需求不相适应；另一方面，文化管理人员缺口大。调研的几个综合性文化服务中心均在不同程度上存在缺乏文化管理人员的问题。正如上文提到的，缺乏文化管理人员导致部门综合性文化服务中心的活动室无法正常开放和使用，使得场馆的服务质量跟不上需求。因此，政绩需求导向下的基层文化设施重建设轻服务是造成基层公共文化设施的利用率和服务效能不高的重要原因，最终导致群众的满意度不高。

其次，政绩需求导向下的群众文化活动重形式轻内容。举办各种文化活动满足群众的文化需求，是综合性文化服务中心的应有之义，同时，形式丰富的文化活动又能够营造出很大的声势，成为展示基层文化部门政绩的途径之一，因此，各区综合性文化活动中心积极举办文化活动，但是活动的内容并未真正满足群众的文化需求。在调研中发现，各区基层综合性文化中心都展示了举办各种文化活动的纸质材料和活动照片，一定程度上满足了群众文化需求，但这些文化活动更多的是“迎检式”、“竞赛式”的文化活动，体现在两个方面：一是文化活动形式单一。在推进天津市公共文化服务体系建设中，各区也按照“一街一镇一品”的要求力图创新文化活动形式，争办艺术节，但更多的还是换汤不换药，将群众文化活动简单包装就作为本区的特色文化活动；二是文化活动水平较低，仍然停留在“吹拉弹唱”层面，缺乏基于广大人民群众需求开展的特色服务项目。

最后，政绩导向下的基层公共文化资金重投入轻使用。通过初步统计，2016年天津市通过转移支付的形式向区县支付了涉及文化的资金1.7亿元左右，其中一般性转移支付8960万元，专项转移支付8234万元。2017年天津市预计向区县转移支付涉及文化的资金共2.1亿元左右，其中一般性转移支付8960万元，专项转移支付12492万元。与2016年相比，涉及文化的转移支付资金进一步提高。可以看出，天津市对基层公共文化服务的资金投入很大且不断增长，大规模投入的资金是基层公共文化服务工作的保障，但是若不能合理使用资金将会使资金效果大打折扣。经过与基层综合性文化服务中心的管理人员座谈交流发现，为了保障公共文化资金不被挪作它用，上级部门以公共文化专项资金的形式对资金的用途进行控制。在实际操作时由于公共文化资金可支出项目不明确，公共文化资金使用缺乏基层话语权，一些群众文化活动不能正常使用公共文化专项资金，只能靠群众自费或综合性文化活动中心垫付，受限于此，有的活动不得不取消，影响了基层公共文化活动的正常开展。

（二）基层公共文化服务工作的执行偏差

首先，文化管理人员自身原因导致的执行偏差。一方面，基层文化管理人员对基层公共文化服务工作的理解偏差将会影响其工作方式和工作内容。部分综合性文化中心的管理人员没有深刻理解文化工作的内涵，将文化工作等同于群众自娱自乐，吹拉弹唱，举办的活动自然也不可能有较高的层次，也就无法满足群众的对文化工作的期待。另一方面，基层文化管理人员的专业性不强导致公共文化工作出现执行偏差。文化工作专业性比较强，缺乏专业基础很难在文化工作岗位上有所创新，这也是群众对综合性文化服务中心满意度低的原因。

其次，政策执行过程缺乏监督导致的执行偏差。“政策执行者往往是理性自利追求自利，追求自身预算最大化的群体，在现实生活中，他们不可能时时体会政策最终的价值走向，他们会更多地参照政策对自身或者局部利益的损益来形成和决定对政策的态度，有利的执行，无利的不执行、缓执行或歪曲执行。”当前，基层公共文化工作尚缺乏完善的监督机制，在缺乏监督机制和纠偏机制的情况下文化管理人员会更多地从自身的理解和工作便利开展文化活动，导致基层综合性文化服务中心运行中偏离预设目标，而这将会损害群众的文化权益。上文提到的有文化管理人员只开放部分活动室，以减少自己的工作麻烦就是一个体现，这种行为给群众使用公共文化设施造成了不便。

最后，政策目标难以量化导致的执行偏差。受客观原因的影响，举办文化活动是否实现良好的活动效果难以进行量化。上级部门的正确指导、活动组办方的精心组织、群众的偏好等都能够对文化活动目标的实现程度造成影响。政策目标是政策执行者的工作方向，政策目标的难以量化会使政策执行者变得无所适从，失去前进的方向和动力。再加上群众对文化活动的多元需求，举办文化活动不可能做到面面俱到，一部分人对活动效果满意的同时，另一部分群众可能并不满意，因此与公共文化硬件设施建设这样的“硬政绩”相比，举办群众满意的文化活动、为群众提供高质量的文化服务这种“软政绩”显得难以进行测量。因此，基于对政绩的追求，政策目标难以量化会导致基层文化部门将更多的精力投入硬件设施建设中。

（三）体制外力量在基层文化工作中的“集体失语”

首先，体制外力量在基层公共文化工作中的缺位。随着公民参与能力的不断提高，包括企业、非营利组织、公民在内的体制外力量在参与公共事务方面发挥着越来越重要的作用。由于其自身的特性，体制外力量在参与公共文化服务工作中能够利用各自的优势提高公共文化服务的质量和效率。在天津市综合性文化服务中心的走访中发现，不论是在公共文化资源的供给环节还是在公共文化设施的运营管理环节，很少有体制外力量参与，这也在一定程度上影响了天津市综合性文化服务中心的运行效率和公共文化服务质量。

其次，群众意见在基层公共文化需求反馈环节的失语。“需求反馈机制是公共文化服务体系中的一个重要环节，若缺少或不健全，传者与受者之间循环有序的互动就会中断，传播效果就会削弱。”当前，虽然有一定的渠道征询群众公共文化需求意见，但是由于需求反馈渠道较少、需求渠道不畅通等原因，群众需求意见无法很好地向基层文化部门传达。失去了群众意见的需求反馈机制就如同无源之水，无本之木，是没有效率的，因此，需要进一步完善需求反馈机制，更加重视群众意见在需求反馈环节的重要性。

最后，群众意见在基层公共文化工作考评环节的失语。古人说“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”，基层公共文化工作做得好不好，群众最有发言权，公共文化服务工作的最终目标是服务群众，满足人民的基本文化需求。征询群众意见对基层公共文化服务工作进行考评，既是工作监督的需要更是落实以人为本宗旨的体现。当前，对基层公共文化工作的考核还是以上级考核为主，群众意见难以在基层文化部门的工作考核中发挥影响。

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