李双宁   天津商业大学公共管理学院

摘要：当前，我国的公共政策领域频频发生朝令夕改的现象。这种现象对政府的公信力、公众利益以及政策的权威性都产生了一定的负面影响。文章以2017年的河南“禁放令”为例，归纳分析了政策朝令夕改现象的危害及产生的原因，探究了朝令夕改现象的治理方式。以期能够为促进政府科学决策提供借鉴。

关键词：朝令夕改；禁放令；公众参与；治理方式

2017年1月份，河南“禁放令”在颁布短短几天之后便撤回再次引起舆论的热议。政令非儿戏，这无疑是又一起典型的政策朝令夕改事件。“禁放令”的背后反映出的是我国政府在公共决策方面存在的问题。通过分析政策朝令夕改的危害和原因，以探究出治理该现象的有效方式。

一、政策朝令夕改现象的危害

（一）降低了政府公信力

河南“禁放令”出台的初衷是为了保护环境，减少污染，这一点无疑是善意的。但是在政策制定时也应该充分考虑到实际情况，提前做好宣传。在“禁放令”事件中，环攻坚办不顾实际，匆匆上马拍脑袋式的决策引起了公众的不满，并且在短短几天又撤回更让公众感到质疑。当政府面对舆论争议时并没有选择正面回应，对于朝令夕改的原因也没有给出一个合理的解释，仅仅是简单的发布通知告知公众。这样决策的不科学性和前后不一致容易激化公众和政府的矛盾，从而使公众对政府失去信心，降低了政府的公信力。

（二）损害了公众的利益

公众利益是政府制定公共政策的基本出发点和根据。从河南“禁放令”中我们可以看到，政府并没有把公众的利益放在第一位。在“禁放令”事件中最大的利益相关者便是烟花炮竹的经销商。正常而言，烟花炮竹一般都需要提前几个月进货，然后把大量的货品存放在仓库里。在春节来临时卖出以获取利润，而禁放令一出，最直接的就是经销商的利益受到损害。大量的存货卖不出相当于断了生计。而且合法的经销商禁止销售，有可能会产生非法出售烟花爆竹的行为，一些非法销售者大肆倒卖烟花炮竹，极易对人们的生命财产安全造成威胁，损害伤公众的利益。

（三）削弱了政策的权威性和效力

在公共决策过程中应遵循科学的原则和方法，广泛地进行民意调查，征求专家学者的意见。这样的政策才能够让大多数民众感到满意。然而“禁放令”的朝令夕改使得政策的合法性和合理性遭到了以下的质疑：首先，作为“禁放令”的发布者，刚刚成立没几天的环境污染防治攻坚战领导小组是否具备制定该政策的权力成为权力行使的主体。其次，“禁放令”的颁布是否具有充分的法律依据。再者，在“禁放令”的出台过程中是否履行过重大行政决策的法定程序。这些质疑削弱了政策的权威性，造成了政策效力的降低。

二、政策朝令夕改现象产生的原因分析

（一）部门的自利性和政绩冲动

1.部门自立性

“经济人”假设理论认为人无论处于什么地位，都是追求自身利益最大化的个体。布坎南也认为“没有理由相信，同一个人，在私人领域或经济活动中，追求个人利益及其最大化，而到了公共领域或政治活动中则追求公共利益及社会利益的最大化”。政策的制定者在制定公共政策时由于有限的理性，很容易产生近功急利的趋向，只顾自身和部门利益而无法照顾到绝大数人公众的利益。在政策制定过程偏离政策的公共性价值取向，最终导致朝令夕改。

2.政绩冲动

由于当前我国实行党政干部任期制，任期的有限性使得政府公共政策的短期行为也越来越普遍。为了追求政绩，一些决策者只顾眼前利益，采取“头疼医头，脚疼医脚”的政策治疗方案，产出泡沫政绩。这种行为不但得不到民众的认可，政策也会因为各种问题而被迫终止。因此产生了政策朝令夕改的现象。据报道，环境污染防治攻坚战领导小组是河南省政府为了防治环境污染而临时成立的，领导小组刚成立第二天就颁布了“禁放令”。这种不慎重、紧急而又任务重的拍脑袋决策不得不让人怀疑是相关部门为了追求政绩而做出的短期行为。

（二）决策主体忽略行政决策程序

1.政策出台前未做全面的调查和论证

由于一项政府决策影响深远，且涉及到绝大部分公众的利益，需要决策者对该项政策问题具有全面又深刻的认识。在决策前应该进行充分的民意调查和科学论证，咨询和采纳来自不同专家的意见，对政策效果进行预测和可行性评估。在河南“禁放令”事件中，有关部门有没有做到这一点，是否进行了充分的民意调查，是否征求过社会的意见，对通知是否做了深度的论证，我们不得而知。在“禁放令”的决策过程中首先应该考虑到一点：在节日里燃放烟花炮竹是我国很多地区的传统习惯，紧急通知中要求要杜绝全省范围内燃放烟花爆竹，这无论对于经销商还是公众来说一下是无法接受的。如此不考虑民意，缺乏调查论证的决策落得个朝令夕改的结果也是意料之中的。

2.决策过程中缺乏公众参与

公众参与决策过程是实现政策科学化和民主化的根本路径。通过对河南“禁放令”事件分析发现，该政策是一种从上到下的单向制定模式，公众几乎没有参与到其中。“禁放令”的执行阶段也并未过多的考虑公众的态度和意见。整个“禁放令”从出台到实施都是相关部门强权推动。公众完全处于一种被动接受的状态。因此，公众参与缺失的“禁放令”一出台便引起了舆论热议和不满。从该事件可以看出，民主化越高的政策，其科学性越高。仅仅凭“拍脑袋”式决策而造成政策朝令夕改也是必然的结果。

（三）相关问责机制的不完善

1.责任追究观念意识淡薄

由于受到中国几千年的封建等级制度和官本位思想的影响，很多政府官员的责任意识淡薄，对于一些决策行为认为不违反法律法规就不需要承担一定的责任。即使对一些政策朝令夕改的责任追究也是采取上问下责的形式，一些下级只存在对上级负责的观念，形式主义问题严重，缺乏正确的责任意识。而且由于责任追究没有统一的法律制度标准，行政体制外的公众、社会团体等责任追究和监督意识薄弱，由此更导致体制内部人员对公权力的滥用，拍脑袋决策的现象比较严重。

2.问责的相关法律和程序不完善

当前，我国仍没有关于责任追究方面统一的法律法规。虽然有些地方法规会涉及到责任追究，但对于政策失误或者政策频发更改方面的相关规定还是很少，大部分也是停留在规范性文件上，没有严格的法律规定，责任追究的刚度性不强。

而且对于问责的程序也没有统一的标准，缺乏具体的规范。当政策朝令夕改现象发生时，既没有专门机构负责追究责任，对于如何追究，问责事后如何处理也比较模糊。这也一定程度上使得部分官员决策时没有后顾之忧，任意决策、大胆决策而不顾后果。

三、朝令夕改现象的治理方式

（一）建立利益约束机制，树立正确的政绩观

1.建立对决策主体的利益约束机制

要克服部门的自利性一要加强公职人员职业道德约束，以避免决策者在决策时只追求个人利益和部门利益，而忽略公共利益。其次应该健全相关的法律法规，对政府官员或者决策主体的行为进行约束，对于违反法律法规者加以严惩，以此保证政策的合法、合理性。同时我们也应该考虑到部门的利益对于政府行为具有一定的驱动力，因此决策既要以满足绝大部分公众利益为前提，也要满足政府部门的基本利益需求，做好公共利益与个人利益的协调，保证社会公平，减少利益冲突。

2.树立正确的政绩观

在政府决策中，对政府部门而言，应该加强对决策者的政德教育，明确一项政策的目标和动机。在制定之初，就要考虑到政策效果的可持续性，避免政策朝令夕改现象的出现。从决策者自身来讲，应该树立正确的政绩意识，要认识到一项政策的制定出发点是以人为本，以民为本，要把群众的利益贯穿于整个政府决策过程中，而不是为政府和官员自身谋利。

（二）建立健全制度，遵循科学的决策程序

1.健全行政决策专家论证制度

由于一项政策对于社会影响深远，也会涉及到政策法规的权威性、政府的公信力。因此在出台之前需要决策者进行反复的论证和研究，引入社会力量尤其是发挥专家学者论证的作用至关重要。专家是不同领域具备较深理论和专业素养的群体，能够弥补决策者在决策过程中专业理论的缺乏，提高决策质量。因此应该通过加强专家论证的法律支撑、建设完备的专家智库、保证专家论证程序的公开化和程序化等来健全和完善我国行政决策专家论证制度，这有利于保证决策的科学化，有效地避免政策朝令夕改现象的发生。

2.完善公众参与的各项政治制度

公众参与决策有利于实现政府决策民主化。完善公众参与的各项政治制度，可以通过完善社会听证、信息公开、政策咨询等制度来拓宽公众参与政府决策渠道，及时的听取公众的意见和建议，广泛地征求民意。也可以通过微博、政府网站等网络平台加强与公众的互动，这有助于政府部门重视社会公众利益诉求，决策时充分考虑公众利益，给政策利益受众提供表达意见的机会，使得政府更好的倾听社会的声音，提升政策的民主性。

（三）加强决策责任追究机制的建设

1.加强责任追究文化建设

加强责任追究文化建设首先应该增强政府官员的责任意识，培养官员的责任感，在进行决策时本着对社会负责而不仅仅是对上级负责的原则，对于上下级的行为应该有自觉监督的意识，杜绝滥用权力，保证权责一致，把公众利益放在首要位置。其次应该加大宣传，重视对公众的普法教育。将责任追究意识灌输到公众心中。当某项政策损害了公众利益时，公众有权利来维护自己的合法权益。公众的参与意识和政府的责任意识是推进问责机制建设的前提。

2.推进决策问责立法和程序化建设

首先应该建立健全统一的决策问责法律，把决策责任追究纳入法治化轨道，在法律中明确细化责任的类型，追究范围，主体以及客体等，做到依法问责，从而保证问责的规范化与法治化。此外，还要制订一套可操作性的问责程序和实施细则标准，对于政策出台之前的调查论证、落实、评估等过程的责任追究内容应该做到细化。规范公众参与、专家论证、风险评估程序，以保证各级政府决策的科学化、民主化、法治化。

四、结语

俗话说，“一言兴邦，一言丧邦”，朝令夕改是一种“非常态”的政策运行模式。政府部门决策者应该理性、全面的进行决策，这样才能满足公众的利益，才能维护自身的公信力，才能促进社会稳定发展和国家的长治久安。

参考文献

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