王建新  云南大学

摘要：当代中国经济圈是建立在政府合作基础上的区域经济联合体，是实施区域协调发展战略的重要载体。政府是公共行政主体，但是，经济圈成员行政区政府毕竟是辖区利益的代表，而且不同地方政府存在公信力差异，经济圈政府合作往往遇到体制机制、产业发展、功能定位、基础设施和政府信用，以及区际外部性等困境。对经济圈政府合作困境进行解析，有利于提高政府合作的效率，促进区域经济一体化发展，最终实现共同富裕。

关键词：经济圈；政府合作；困境

经济圈又称城市群或经济带，是以一个或者多个中心城市为核心，由若干行政区政府合作构建的区域经济联合体。经济圈不是国家法定行政区划下的行政区，没有政治功能，是适应经济全球化和区域经济一体化发展而形成的、以成员行政区为单位、以区域经济整体发展为目标的利益共同体。由于是建立在地方政府合作基础上的经济共同体，经济圈发展和区域性公共问题治理只能依靠地方政府合作来实现。实践中，经济圈政府合作促进了区域内地方政府行政权的协调与融合，减少了行政区划对要素自由流动的束缚，市场机制的作用得到了更好的发挥，促进了资源配置的合理化和产业结构的优化。但是，在经济圈地方政府合作实践中，仍然存在体制机制、产业发展、功能定位、基础设施建设、政府公信力和区际外部性等困境。

一、体制机制困境

（一）区域经济一体化发展与行政壁垒的矛盾。经济圈的典型特征是区域经济一体化，而区域经济一体化的关键是建立共同市场，使要素在经济圈实现自由流动和合理配置。经济圈与行政区划并非必然冲突，但是，长期以来地方政府的行政权在经济社会发展中处于主导地位，区域经济一体化发展受到行政壁垒的严重束缚。比如，长江三角洲经济圈内有苏浙沪之间的省界，省界之内还有地市界、县区界等行政区划界限，在行政隶属关系上表现出复杂性，在区域政策环境上存在不平衡性。“一些政策领域存在的跨区界溢出效应与行政辖区的利益边界不一致，影响资源的合理配置，导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因各地缺乏协调而进展缓慢。”随着经济圈的建设和发展向纵深推进，行政区自我保护形成的行政壁垒与经济圈整体发展的矛盾冲突也日益激烈。“中国的经济圈是由政府主导的，经济圈的现状却是由‘政府主导，市场推进’形成的，所以单靠市场力量无法解决经济圈发展与行政壁垒的矛盾。”“珠江三角洲经济圈在行政区划上全部隶属于广东省，在调控上比长三角较为简单，从而使珠三角的产业结构比较合理，这说明政府宏观调控具有重要的作用。”虽然珠江三角洲经济圈目前的范围已经不仅仅限于广东全省，但这一观点所阐述的道理确实如此，即跨越或覆盖的省级行政区越多，经济圈政府合作关系越难以协调，对中央政府的依赖性就更大。

（二）传统行政管理体制的束缚。中国的地方政府层级分省、市、县、乡四级，层级比国际通行的二级或三级要多，行政层级越多政府间关系就越复杂。随着行政管理体制的改革，政府和市场的边界问题初步得以解决，但是，由于经济圈地方政府的部门设置过细，不利于跨区域公共事务的综合协调。如，地市级政府不仅级别较高，而且机构庞大，需要高额运转费用，县乡政府的情况大致如此，这种层级节制的行政管理体制给经济圈政府合作解决区域性公共问题设置了体制性障碍，束缚了政府合作的“手脚”。

（三）政府合作的制度化程度低。目前，经济圈政府合作机制有领导会晤机制、行政区经济合作与发展座谈会、城市经济协调会和地方政府职能部门联席会议等，主要功能是交流与协商，也就是以会晤、座谈和联席会议等形式对双方或多方所关注的问题进行沟通，这些政府合作机制的组织化和制度化程度不高，约束性不强，权威性不够，存在一定制度缺陷，即使形成协议，严格执行起来也很困难。就合作协议来看，多是框架性的，也就是原则性或粗线条的。由于政府合作协议缺乏具体的实施细则与之配套，使落实协议的效果大打折扣。在政府合作会议的议题选择上，相关行政区都把维护本辖区利益放在首位，抱着“谈得来就谈，谈不来可以不谈”的态度确定议题。以上问题归因在于经济圈政府合作不够紧密，合作组织的决策、执行和监督职能得不到充分发挥。政府合作协议的落实由成员政府各自负责，出现“会上签共同协议，会下各打各的算盘”现象。出现这些问题的深层次原因在于，由于缺乏规范的制度化约束，经济圈地方政府及其职能部门的行政权在合作中依旧保持独立性，没有形成跨区域的行政管辖权，当然无法对政府合作形成高效的决策、执行和监督。

二、产业发展困境

产业趋同或者产品同构使经济圈产业发展陷入困境。据统计，大多数经济圈产业趋同现象主要集中在实体经济制造业，而且受“行政区经济”的影响，地方政府片面追求GDP和财政收入的增长，不惜以行政手段干预要素自由流动、制造壁垒，从而引发区域之间的恶性竞争。

（一）产业同构问题。在现行体制下，经济圈政府行为受GDP增长压力的影响和诱导，加之经济圈内部自然地理条件、资源禀赋和地域文化特点相近，在向工业化迈进的过程中，都不约而同地强调第二产业拉动作用，即以工业为龙头推动区域经济增长，从而导致经济圈内分工不清、重复建设、资源浪费等不良现象发生。行政区之间在经济实力和产业规模上有差异，但在产业结构和产品结构上却是极其相似，必然对行政区之间的经济联合产生制约，不利于经济圈产业和产品在成员行政区之间的优势互补，更不利于形成区域产业的整体竞争力。

（二）过度竞争问题。在现行的行政体制特别是政绩考核指标体系引导下，经济圈地方政府以追求GDP和财政收入增长为主要目标，地方政府主导或直接介入产业发展、招商引资等领域，引发行政区之间的过度竞争。经济圈政府之间的过度竞争必然增加招商引资的成本，同时还给国家发展外向型经济的外部环境带来负面影响，这种负面影响所造成的损失是无法估量的。可以说，片面追求GDP是造成经济圈地方政府过度竞争的直接原因。如果在招商引资等方面一味采取减税让利等措施，低层次、无序化的过度竞争会愈演愈烈。出于对辖区利益的考虑，经济圈政府运用行政权干预区域经济发展，使经济横向联系和要素自由流动具有明显的行政主导性，这种政府主导下的行政区过度竞争阻碍了跨行政区经济合作。例如在旅游管理上，尽管国家旅游行政主管部门允许年接待入境人数超过一定规模的旅行社在全国设分支机构，但目前很多符合政策条件的旅行社仍然无法在异地设立分支机构，外地旅行社只能把游客组织运达目的地，由当地导游负责“接力旅行”。在环境问题上，因各行政区片面追求GDP，过分强调行政区之间的竞争而疏于合作共治，导致经济圈区域性环境污染问题日益严重。

三、功能定位困境

有的地方长期形成的本位意识和路径依赖，以及封闭发展和无序竟争，造成行政区之间功能连接少、功能定位重合。经济圈都有一个能级最高的城市，在长江三角洲经济圈，上海的中心城市地位不可替代，所以经济圈内其它行政区在进行功能定位时应理性地进行功能嵌入，避免与上海冲突。进入新世纪，苏州和无锡等地在接受上海辐射过程中实现了飞速发展，利用外资的势头甚至猛于上海。为巩固经济圈中心城市的雄威，上海市政府出台“173计划”，建设“经济特区”，旨在使其成为上海商务成本的“盆地”、政府服务的“高地”、外商投资的“福地”，与江苏和浙江展开新的竞争。“173计划”出台后，原来的竞争格局被打破，上海“通吃”各类外资，长江三角洲的引资竞争更加激烈，产业布局相应发生变化。具体到行政区来看，上海行政区功能定位的变化对苏州的影响尤其明显。苏州外向型经济的发展得益于上海的开发开放。跟上海比起来，苏州“投资低成本”的优势非常明显，堪称“紧邻上海的商务成本盆地”，在一定程度与上海形成了外资引进上的“梯度差异”。然而，上海实施“173”计划给苏州招商引资带来的是前所未有的竞争和压力。为应对挑战，苏州出台措施，积极构建临沪经济带，着力把昆山、吴江和太仓建成与上海争夺外资的擂台。浙江民营经济发展较好，在引进外资上的优势相较于上海和江苏要弱，所以浙江计划接轨上海加大引进外资的规模。无疑，上海“173计划”是对浙江借力上海招商引资计划的沉重打击。为应对上海“173计划”，杭州、宁波、绍兴相继到上海推销，积极发力“北接上海、东引台资”，加大杭州湾开发开放的力度。嘉兴则积极规划建设杭州湾经济开发区，对这个全新开放的平台给予了比上海“173计划”更优惠的政策，如：“财政封闭在区内滚动开发”、“土地用地指标在全省范围内平衡”和“经济开发区中的企业所得税将享受国家级开发区的优惠政策”等。在长江三角洲经济圈各行政区功能定位的背景下，杭州提出工业兴市，打造国家级乃至世界级制造业基地，使“杭州造”成为“中国造”的重要支撑，在中国从制造业大国向制造业强国迈进的过程中实现产业优化升级，发挥积极作用。很显然，这些城市在功能定位上没有充分体现自身的优势，有的甚至脱离实际“丢下西瓜抢芝麻”，很难提升城市竞争力。所以，一个行政区的功能定位必须尊重科学，符合自身客观实际，不能“跟风”或盲目与其它城市较劲。杭州作为长江三角洲次经济圈的中心城市，其旅游休闲宜居城市和制造业基地的定位很显然是存在矛盾的。杭州自然条件优越，应把现代服务业作为发展重点，将城市建设成为旅游休闲、创意产业、现代服务业和科技教育中心。

四、基础设施建设困境

经济圈的基本特征是区域一体化，区域一体化的核心是市场一体化，市场一体化的客观要求是基础设施规划和建设的良好衔接。但是，目前经济圈内不少行政区缺乏区域整体发展观念和相互协作精神，对区域整体发展带动个体分别壮大的正效应认识不足，从而在经济圈重大基础设施的规划和建设中忽略区域整体利益，各自为政，争夺项目，严重阻碍了经济圈重大基础设施规划和建设的统一性和协调性。

（一）机场建设问题。现代市场经济讲究效率，注重节省时间、提高速度和效益，所以对航空运输的需求越来越大。为扩大招商引资规模，摆脱对其它行政区的空运依赖，增强自我发展的主动性，甚至满足所谓“提升城市品位”的“虚求”，经济圈地方政府竞相编制规划申报机场建设项目。而机场建设项目投资大、周期长、见效慢，建成后必须要有相应的客货运量支撑才能生存和发展。经济圈大量的机场建设项目上马，导致区域机场密度飙升，进而部分机场因运量不足闲置或关闭，造成资源的严重浪费。以长江三角洲经济圈为例，目前，该经济圈机场密度很高，核心区每万平方公里有0.8个机场，高于美国的0.6个。据统计，目前73.8%的客运、87%的货邮运集中在上海虹桥和浦东机场，剩余运量依次分布在杭州萧山、南京禄口和宁波等机场。有的机场是按照国际机场的标准设计建设的，规模容量大，但得不到充分利用；有的按照支线机场的标准设计建设，规模容量小，但保障不足；有的行政区经济规模不大，辐射能力不足，种种原因，使有的机场因运量不足而亏损或停航。尽管如此，长江三角洲经济圈的“机场建设大战”仍未停息。

（二）港口建设问题。很多经济圈都涉及港口建设问题。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大经济圈处于我国“黄金海岸”和“黄金水道”的交汇处，江河湖泊密布、水运港口众多，在我国水上运输业中占有非常重要的地位。20世纪80年代以来，我国东部率先改革开放发展外向型经济，极大地推动了港口建设，新建、扩建了一批重要港口，初步形成我国最大的港口集群。但是，目前各行政区在港口建设上仍就各自为政，处于松散状态。经济圈内港口重复布局，结构趋同、功能不清，同质竞争无法形成港口的规模效应，相反导致资源内耗。经济圈内各港口都在积极发展集装箱运输，有一定规模和实力的港口都把“国际枢纽港”作为自己的建设发展目标。上海把大小洋山港定位为国际航运中心，直接与浙江省域内的港口开展竞争，使浙江省内的众多港口处于“吃不饱”的状态。而江苏省的情况是，南京以下的长江段有万吨以上码头泊位100多个，属于典型的重复建设，造成港口资源的巨大浪费。我国经济圈众多港口主要承担货物的仓储、装卸运输和部分客运，功能单一。放眼全球国际化现代港口，运输、工业开发、物流、金融、商贸、生活旅游等都是港口的功能，港口对于所在区域的城市建设、产业布局和经济社会发展能够产生重要影响。随着改革的深化和创新驱动的加强，进入新世纪以来，我国经济圈港口功能不断拓展，港口的综合服务能力和质量不断提高，但是相比国际先进的港口产业，差距仍然很大。随着港口在区域发展中作用的增强，经济圈港口暴露出的结构性矛盾突出、港口资源得不到有效开发利用、港口市场秩序混乱、港口功能单一等等问题，一定程度上是由于缺乏科学规范的管理造成的。建立完善的港口协调机制和内在关联的市场体系、优化结构、合理分工，推进经济圈港口之间优势互补迫在眉睫。

（三）公路建设问题。综合交通运输体系通常由公路、铁路、航空、水路、管道运输等方式组成，其中公路运输具有强大的要素集散功能。本文以高速公路为例进行讨论。目前，高速公路在公路运输体系中发挥的作用和所处的地位具有不可替代性。我国经济圈特别是长三角、珠三角和京津冀经济圈，是城镇化水平最高的经济核心区，但是各经济圈所辖行政区之间的发展具有差异性，其中交通基础设施的差异明显。由于以上三大经济圈是中国经济的核心增长极，人口密集、经济发达、商贸活跃、对外交往频繁，尤其是鲜活农副产品的运输速度事关市民的生活品质，居于这些原因，经济圈必须有高速公路提供坚实的交通基础。以长江三角洲经济圈为例，区域内的国家干线公路网密集。据江苏、浙江和上海两省一市统计年鉴显示，长江三角洲公路里程超过30万公里，公路网密度为每万平方公里12000公里，在国内三大经济圈中，长江三角洲经济圈无论是公路网的密度，还是万人公路里程数都不及珠江三角洲和京津冀经济圈，高速公路交通设施建设更是无法满足区域现代化建设的需要。由于长江三角洲经济圈分布在长江两岸，该经济圈高速公路过江能力不足，严重制约了“两岸”的经济联系。经济圈各行政区在制定高速公路建设发展规划时，大多把注意力和重心放在各自的行政区划范围内，对区域高速公路网络规划建设缺乏全局和长远考虑，彼此之间以竞争为主、合作为辅，结果是高速公路基础设施的配套对接不畅。有的行政区通向经济圈中心城市的高速公路为6车道或8车道，而中心城市与之对接的是4车道，导致中心城市的高速公路拥堵不堪；有的行政区高速公路建设标准较高，而有的行政区建设标准较低，两段或多段高速公路对接后产生“肠梗阻”。有的高速公路管理缺乏科学性，分段收费更加剧了交通拥堵问题。经济圈高速公路建设“最初一公里”和“最后一公里”问题突出。

五、政府公信力困境

地方政府是特殊的市场主体，是“经济人”，有利己心和现实利益最大化的诉求。在政绩考评体系不完善的情况下，官员与民争利、能力不足、推诿扯皮、慵懒无为等行为有碍于经济圈政府合作。主要表现是：

（一）损害群众利益。地方政府是市场主体，有自身的利益诉求。但是，政府只顾自身利益而忽视公共利益就会失信于民，政府失信于民就是失去民心，失信政府的合法性必然受到质疑。现实中，有的经济圈地方政府为了增加财政收入、建设政绩工程和形象工程，甚至为了个别官员的一己私利，在征地拆迁、道路改造、产业布局和矿产资源开发等方面拍脑袋决策、拍胸脯蛮干损害群众利益，激起民怨的事件时有发生；政府官员为任期政绩盲目上马项目，污染环境和破坏生态后拍屁股走人的事例屡见不鲜，结果是人民利益受损，政府合作项目很难顺利推进。

（二）政策易变多变。政府决策是公共行政的起点，同时也是政府公信力的源头。有的经济圈地方政府行政决策不依法规、不讲科学、不扬民主，决策之前不做深入细致的调查研究，决策之中不做科学严谨的规范论证，决策之后不做扎实有效的精心实施，一项政策从制定到执行不断地在调整、修改，甚至执行一半就终止。有的政策朝令夕改。很显然，这是政府官员的经验主义和主观主义作怪导致的结果。“有的地方政府‘新官不理旧事’，换一个领导就换一个思路、换一班人马、换一套政策，有的政府主要官员上任后就放空炮、喊大话，甚至出尔反尔，使企业、社会组织和人民群众无所适从。”

（三）有的官员作风漂浮。有的经济圈地方政府官员谋事不够实、创业不够实、做人不够实，在行政决策、执行和监督上的透明度仍然不够，长期形成的独断专行、暗箱操作、欺上瞒下等官僚主义和形式主义残毒依旧；有的地方政府为政绩大拆大建负债累累濒临破产；有的把手中的权力用来为少数“自己人”谋利益；有的公开插手重大工程项目建设收受贿络。有些地方政府决策不依法、不科学、不民主，导致国有资产流失、财政资金浪费、民生工程夭折的现象比比皆是。有的地方政府官员当面说一套，背后行一套，面上为公，暗里谋私，给公共利益造成严重损害。有的地方政府及其官员在公共行政过程中有法不依、执法不严、违法不究；唱高调、喊口号、放空炮。官员思想不务实，工作过程不扎实，使政府合作陷入困境。

六、区际外部性困境

区际外部性是指在经济圈不同行政区之间，一个行政区的政府行为给其它行政区带来外部正效应或负效应。由于经济圈政府合作涉及多个行政区的自身利益，在利益驱动的政府竞合过程中，必然存在区际外部性问题。比如，A行政区在工业化过程中发展化工产业对相临B行政区的水源、空气和植被等生态环境造成污染或破坏，那么A行政区的生产行为对B行政区的影响就是外部负效应；而一个地处流域中上游的行政区不断加大治污力度，限制或禁止高污染、高能耗工业生产而减少了本行政区的GDP，发展生态农业、植树造林、退耕还林、保护环境的投入成倍增加，对流域中下游或相临行政区就形成外部正效应。面对经济圈区际外部性，如果产生外部正效应的行政区得不到应有的补偿，而制造外部负效应的行政区无需支付费用或没有受到应有处罚，那么破坏或污染因为“无成本有受益”（占便宜）而形成实际上的鼓励，保护或建设因为“有成本无受益”（得不到补偿）而失去继续制造外部正效应的动力。这样，地方政府之间的利益冲突就不可避免，必然就会出现地方保护、市场分割乃至恶性竞争，政府之间的合作难以有效开展。目前，区际外部性是经济圈地方政府合作的困境。

总之，经济圈政府合作推动了区域整体发展，带动了成员行政区个体发展，解决了一些长期困扰地方经济社会会发展的环境污染、资源争夺、市场分散等区域性公共问题。但是，当代中国经济圈的发展是不平衡、不充分的。对经济圈政府合作中遇到的困境进行解析，找准存在的问题，对于实施区域协调发展战略，回应人民对美好生活的需要具有重要意义。

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