杨春晖 吉林医药学院

摘要：社会保障管理体制是国家社会保障制度建设的基本保障，从公共管理学视角来看，当前我国社会保障管理体制面临着诸多问题，亟待创新。为此，本文从公共管理学视角出发，探讨了我国社会保障管理体制中存在的一系列问题，并就如何促进社会保障管理体制的创新进行了探索，以促进社会组织的作用得到有效发挥。

关键词：公共管理学；社会保障管理体制；创新

随着市场经济体制的逐步深化，我国社会保障事业也随之不断发展，现行社会保障管理体制所显露的问题日趋突出。虽然我国也曾多次推进社会保障管理体制的改革，但一直都没有彻底解决。为了探索我国社会保障管理体制的创新之路，本文从公共管理学角度出发，剖析了当前社会保障管理体制领域所面临的困境，并对其创新途径提出了几点拙见。

一、从公共管理领域看我国社会保障管理体制

（一）社会保障政策、法规管理

政府需要对社会保障政策、法规进行制定，并明确相应的执行标准，加强管理、监督等工作，该内容被视为社保管理的首要环节；就社保政策、法规管理而言，其主体管理者是各地区、各级政府、主管部门等。在具体管理工作中，通常由中央对基本法进行立法规范，如《劳动法》，再由地方各级政府及有关部门，对细化的法规、细则进行制定，同时，借助于政策、法规等，就所执行过程加以全面、有效的管理、监督。若就公共管理领域来看，这种模式是很典型的自上而下的执行模式，对于行政层级的要求极高，严格根据上级进行政策制定，下级执行的原则，是政治、行政相独立的执行模式。

（二）社保基金的管理

主要涉及到社保资金的筹集、社会养老保险、医疗补助、工伤保险金等的支付，当然，还涉及到社会保障金的使用、管理等内容。对于社会保障资金而言，其管理过程主要涉及的资金通常包括三大部分：政府、社保享受人员、社保享受者所在单位。通常而言，这三方均有权参与到资金使用、管理中来，且出资多的一方管理权限也相对更大一些。但如此操作极易引发一系列弊端，诸如未考虑到社保享受人员的意愿、管理权，侵犯了他们的资金自由运用权、知情权等权力，甚至导致资金管理组织逐步朝着营利性质的商业组织方向发展。但是，随着越来越多私人、社会等机构的捐赠，所面临的管理危机也不断增大。为此，需要借助于公共管理理念加以解决，如可以构建非营利的组织机构。

（三）关于社保对象的管理

即对享受社会保障的对象所提供的一系列服务等。作为一群复杂、冗杂、庞大的群体，社保对象所从事的是不同的职业，所处阶层也不同，价值观念差异较大。为此，政府主管部门很难根据其行政资源，对社保对象进行有效管理。实质上，这又涉及到了公共管理的相关问题。一方面，政府需要始终做好协调者的角色，借助于其他各种潜在的诸如志愿者、社区机构、行业协会、公会等公共管理人员、组织的帮助。社保管理还涉及到社保机构管理，这也为社保管理提供了组织保障，社保机构管理主要覆盖了机构的设置、运行机制、权责、监督、绩效评价等一系列内容。就公共管理领域来看，也可以划入公共组织管理工作中来，由于此类机构满足公共组织的基本特征，均以追求公共利益作为基本价值取向，而且其各项活动均受到法律、法规的约束，具有一定的权威性，加之政治因素、独占性、强制性等特点，因而可以归入公共管理范畴内。

由此可知，我国社保管理体制可以在公共管理范畴内展开研究，当然，也可以从公共管理学视角出发，对我国社会保障管理体制的创新路径进行探索。

二、社会保障管理体制公共管理领域下的弊端分析

自新中国建立后，我国社会保障管理体制分别经历了建立、调整、破坏、复建、组建、人力资源与社会保障部的成立等多个阶段。当前，国家社会保障管理体制于2008年形成，此次改革主要面向的是社会保障行政管理体制，但是，十七大所提出的大部制构想依然未实现，社会保障管理体制的公共管理领域仍然存在诸多问题。

（一）各管理部门产权不清，致使资源管理低效

对于同一保障项目而言，很多是由不同的管理部门分别进行政策制定、管理、实施，因而存在着主管部门多而散、机构庞杂、独立，相互之间缺乏协调、联系等问题，当然，这势必会引发管理中的责任推诿、运作盲目、程序及管理重复等诸多弊端，导致保障基金出现条块壁垒，或存在被划块管理、运营等情况。由于产权不清，导致不同部门在配置管理过程中，交易成本大幅增加，加之管理机构存在着冗员等情况，致使保障资源配置、管理成本高昂，效率却提不上。由于各管理部门产权不清，导致很多职能部门管理工作出现了重叠，就社保立法、主管、经办、基金经营、监督等机构而言，无论是在管理范围，还是在管理内容方面，均存在着严重的重合、混乱情况，导致管理上形成了公共领域。最典型是社保无法切实实现监管、经办二者的相互独立，在社会福利、救助管理等环节，始终存在着管办合一的情况，还未构建专门的经办机构。虽构建了人力资源与社会保障部，各地区也纷纷成立了该机构，但传统社会保障机构并未改变，也未减少该领域的项目管理，更别提构建起新的管理体制了，实质上，此外，社会保险管理、社保所涉及到的社会救济、福利、优抚、安置等一系列内容仍由民政部等代为管理。

（二）社会保障资源管理混乱、效率低

不仅各管理部门之间存在着产权不清的问题，中央、地方政府之间也存在权责不清的问题。对于当前社会保障管理体制而言，由于各主管部门均由中央延伸到地方政府，甚至延伸至乡镇一级，因此，中央、地方政府无论是在社保管理方面，还是实施、监督运行方面，均无法做到有效的配合、协作，很多方面都难以分清应由中央管，还是应由地方管，导致公共管理领域出现了真空。对于中央社会保障管理部门而言，其同省、市、县社会保障管理机构以及基层社保管理机构的职责、权限并不相同，如果职责、权限划分不清晰，将会导致社会保障管理体制公共管理领域出现空洞或重复的环节。由于社会保障管理、实施、监督运行等多方面，中央、地区无法实现有效配合，致使中央管不胜管、地方难以自决，该地方管的中央也管，该中央管的地方也插足。如此导致社会保障资源配置不科学，事务管理无序，管理效率低。

（三）社保基金管理与监督不当

随着国家社会保障覆盖面的逐步扩大，我国的社会保障体制也在不断完善的过程中，社会各领域对于社会保障资金需求剧增，对国家财政而言无疑是一项巨大的负担。但是，在当前这样一个分散管理体制下，社会保障资金被多个部门划块管理、运营，导致各层级、保障环节中资金不断分解、消耗，无法充分发挥其作用。加之缺乏完善的监督机制，导致很多资金被挪作他用，甚至被中饱私囊。应注意的是，存在着骗取社保资金的行为。例如，在医疗保险改革推进过程中，出现很多病人骗保的问题，且骗保方式不断翻新。从开始的家庭成员合用老人医保卡以享受大额医疗费用报销，到后来的医药生产企业、医保定点医院集体骗保，很多医保资金就在这种情况下流失不见。

三、公共管理学视角下社会保障管理体制的创新途径

    为了解决当前公共管理领域社保保障管理体制存在的诸多弊端，促进社保管理体制的创新，应从如下几个方面着手：

（一）各级政府应明确自身公共部门的角色

我国应积极借鉴西方国家优秀经验，将各级政府视为公共产品、服务提供者，明确自身公共部门的角色。各级政府应从市场提供产品、服务的意识中走出来，不与民争利，将公共资源投入公共产品及其服务等领域。鉴于当前国家社会成员收入分配差距的逐步拉大，中低层收入群体越来越受关注，为了调整社会、经济格局，应对就业难等压力，解决医疗、教育等多座大山的压迫，各级政府必须充分认识到其对社会保障的迫切需求，而这些是私人部门无法提供的，只有政府方可提供。

（二）促进部门整合，全面推行大部门体制

产权合并有助于降低交易费用，当交易费用大于0时，产权主体之间将存在一定的摩擦，因此，需要对产权进行重新界定，构建社保大部门体制，促进交易费用的内部化，最大化地缩减产权主体之间的摩擦，减少社保资源管理、配置过程中可能引发的不必要的交易费用。在构建统一的社保大部制之前，需要先明确国家社保基本内涵，这样才能切实推进大部制，实现社会保险、福利、救助、优抚等社会保障的统筹管理。除了推行大部门体制以外，还应注重对产权进行界定、明确，当然，该过程需要以法律法规作为基本依据，而非单纯的个体行为，否则不同行为主体在行使自己所认定的财产权利过程中，会因无依据而引发交易成本的大幅提高。当前，我国社会保障法律法规依然还未形成完善的体系，而且所制定法律法规多为“软法”，权威性不够，导致执行过程中缺乏坚决性。因此，还应加快推进社保体制社会化、一体化立法，完善法律法规，明确社保机构、中央、地方等机构的职责、权限，对社保基金筹集模式、渠道、比例等进行明确规定，为推进社保管理创新保驾护航。

（三）疏通社保管理机构之间的关系，明确中央、地方的权限

根据科斯定理，明晰产权能够有效地减少不必要的交易费用，因此，在社保资源管理、配置过程中，需要对各个机构之间的责任、工作内容加以明确，确定各社保职能之间的关系及中央、地方的权限，这样才能为我国社保管理体制问题的解决奠定基础。根据当前国家社保管理体制现状，迫切需要疏通社保机构之间的关系，对人力资源与社保部、发改委、财政部等部门的职能进行协调，理顺人社部、财政部、社保司、审计署等所涉及到的社保监督事务，协调好人社部、民政部、卫生部等关于医保有关事务，协调好民政部、教育部福利有关事务等，当然，还应对社保立法、主管、经办、基金经营、监督机构等管理范围进行界定，明晰立法、资金、执行、监督等多环节的关系。

（四）借鉴公共管理策略，促进社保管理体制创新

一方面，应推行战略管理。着眼长远，把握总体谋略与经验，采用灵活多变的方法。具体来看，要求社保各管理部门应全面推行战略管理，着力构建完善的社保体制，着力完善社保公共政策，增强人文关怀，促进社会公平。另一方面，注重加强社保管理体制绩效管理。为了促进公平，必须注重社保管理的效率。绩效管理可以对社保管理体制绩效进行全面监控、测量、评价，借助于公共部门绩效评价指标，找出管理中的问题、不足，明确社保基金是否浪费、流失，继而采取有效措施加以解决，使社保覆盖更多群众。此外，应注重全面发挥社会组织，包括营利性、非营利性组织的作用。充分调动社会力量，减少管理成本，促进社会的稳定，社会保障管理的社会化是其未来的主要发展方向，但是，必须明确政府部门作为公共组织的管理者这一角色。社会保障服务是一个系统性工程，体系庞大，因此，存在很多方面政府无法做好，此时可以借助于私营企业、社会机构等的帮助，当然，对于多数部分除了政府以外其他社会组织很难胜任，因此，政府部门依然是社会保障管理者及服务的提供者。

一言以概之，随着我国经济社会的持续发展，诸如失业、就业难、贫富分化、养老保险、工伤事故等问题都极大地阻碍了经济社会的健康发展，因此，为了促进政治、经济、社会、文化的全面进步，必须解决好国家社会保障管理体制中存在的诸多问题，因此，本文从公共管理学视角出发，对我国社会保障管理体制的创新进行了探索。

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