黄晓梅 淮阴工学院

基金项目：本文系江苏省高校哲学社会科学研究项目“基于环境成本视角的企业环境责任履行机制研究”(项目编号:2014SJB677 )的阶段性研究成果。

摘要：企业的生产和经营活动每时每刻都在影响着环境和自然资源，而导致环境污染问题的主要原因在于环境使用的外部性。目前，政府主导仍然是我国经济发展的关键影响因素。因此，政府要加强对企业的环境监管，完善企业环境责任激励约束机制，推动环境成本内部化，促进企业主动履行环境责任。

关键词：政府；环境责任；环境成本；监管

一、企业环境责任的内涵及影响因素

企业环境责任是指企业在生产经营过程中，除了谋求自身和股东利益之外，还应该兼顾到其他相关者的利益，自觉履行起环境保护的社会责任，促进社会经济的可持续发展。当前，我国的环境污染状况极为严重，企业作为环境资源最主要的消费主体，环境污染的主要制造者，对治理环境问题责无旁贷。

影响企业履行环境责任的因素有很多，除了企业缺乏绿色发展的企业文化道德理念之外，经济因素和政策因素也起了至关重要的作用。企业作为一种利益型组织，具有典型“经济理性”的特征。企业履行环境责任在短期内会触及到企业的经济利益，而企业这种“经济理性”，则导致企业逃避履行环境责任。企业环境污染的外部性既是市场失灵的体现，也是企业这种属性的反映。政策因素主要涉及法律法规的是否完善以及政府的监管力度问题。企业环境污染治理困难的根源还是违法成本太低，政府管控不力。这就需要利用企业的“经济理性”的特点，调动内、外因素，既要激发企业实行环境责任的主观能动性，还要充分发挥政府的监管作用，从而达到促进企业主动履行环境责任的目的。

二、环境成本内部化及政府的监管作用

环境成本是以对环境负责为原则，为管理企业各项生产经营活动采取的一系列环境措施所产生的成本，以及企业为了达到环境目标所要付出的其他成本。这一定义明确了企业在生产经营活动中必须考虑对环境的影响成本，进一步体现了企业所应承担的环保责任。

导致环境污染的主要原因是环境使用具有“外部不经济”性。企业不需要承担或者仅承担一部分污染环境的成本，而把其余都转嫁给了社会。环境价格被低估或忽略，企业通过对生态环境掠夺而获得的短期经济利益主要就是由于外溢成本而引起的，而外溢成本的产生与资源环境的产权不明晰、难以计量以及政府监管不到位等有着直接关系。一般通过以下两种途径来解决：一是推动环境成本内部化，即把环境成本归入会计核算体系，按照“谁污染谁治理”的原则，由企业承担相应的环境成本，作为企业生产成本的一部分，通过市场以正确的价格信号为导向配置资源；二是政府利用其“看得见的手”通过法律手段或监管行为控制外部不经济的情况，促进环境成本内部化。

可见，在对企业履行环境责任的监管上，作为监管者的政府，既是政策的制定者也是政策执行的监督者，既是企业的引导者也是企业行为的管理者。政府掌握着立法权、处罚权、征税权等社会公共权力，政府要充分利用这些政府权力，采取多种措施，消除企业对环境的外部不经济性，从经济因素和政策因素两方面同时着手，通过外力激发企业履行环境责任的内在积极性。

三、政府在监管企业履行环境责任中存在的问题

（一）有关环境责任的法规体系不完善，政府监管力度不足

首先，我国还没有与环境保护相关的会计准则或指导性文件，企业操作时缺乏统一的依据，尤其对于外部环境成本的控制主要就是通过国家制定一些政策来实现，从而影响了法律实施的实际效果；其次，我国环境立法数量很多，但其法律的权威性却并没有随数量的增长而显示出其应有的威慑力，政府环保执行中存在职能分工不明确、执法不严的问题；最后，环境立法的不完善，也体现在对企业的环境污染行为量刑偏轻，企业违反环境法所付出的经济惩罚远小于牺牲环境所获得的生产利益，地方政府和环保部门对企业的违法行为很少动用如停产停业、吊销许可证等较严厉的处罚措施，更多的是用行政罚款来替代。这种“守法成本高、违法成本低”的环境执法状况无疑助长了企业的污染行为。

（二）利益驱动导致环境成本外部性，政府政绩考核制度不科学

 一方面，目前许多地方政府存在着GDP当头的政绩观，地方政府从地方财政收入等利益出发，只看企业对本地区经济增长、税收的贡献，为了保障地方经济发展，保护本土企业，往往淡化其环境污染的实际情况，不仅放宽对资源耗用型企业的行政审批、监管以及相关排污指标的监督，而且提供很多优惠政策，甚至为了促成不符合环保要求的地方国有企业上市，地方政府会千方百计帮助其通过环保核查，往往导致环境污染事件屡屡发生。

    另一方面，在一些地方，GDP指标长期与干部政绩简单挂钩，作为干部晋升的主要乃至唯一依据，使得政府官员只注重经济增长，而忽视对企业环境责任的监管。目前干部政绩考核机制虽然得到不同程度的改善，但尚未从根本上解决以GDP为核心标准的考核问题,无法激励政府主动关注企业的环境责任履行。

（三）企业环境责任的激励约束机制不完善，社会公众环保参与度低

一个有效的激励机制有助于降低制度的实施成本，更能够提高制度实施的运行效果。目前我国环境责任激励约束机制尚不完善，政府在资金制度和相关财政、金融、税收等政策方面的杠杆调节作用还没有充分发挥，相关法规制度还不健全，环境监管配套措施还不完善等，影响了企业主动履行环境责任的积极性。

 我国公众总体参与程度较低，环保意识不强，地区间分布存在差异，参与形式单一，因而不能发挥其应有的监督力量。这与政府缺乏对环保团体的关注以及政策扶持有一定的关系。但事实上，环境保护最大的监督力量却来自于社会公众。

四、完善政府对企业履行环境责任的监管措施

企业主动履行环境责任的程度决定于企业的自主性动力，但外部制度约束的支撑也是企业履行环境责任的重要助推器，为了使企业主动履行环境责任，必须从经济理性的角度，充分发挥政府监管的激励约束作用，推动环境成本内部化。

（一）加强政府监管部门自身建设，充分发挥政府管理职能

1、提升政府自身的环境责任意识，加强企业履行环境责任的示范和宣传

首先，政府应确立企业环境责任是我国基本国策的战略思想，将环境规划纳入社会和经济发展的计划中。政府要不断提高和强化自身的环境责任意识，才能起到对企业履行环境责任的指导作用。其次，政府及相关部门应加强环保宣传，通过倡导社会公众的绿色消费行为，引导企业立足市场，实施绿色生产，加强环境成本控制。同时，利用新闻媒体广泛宣传环境保护的重要性，树立和传播先进典型和经验，对破坏环境的事例坚决予以抵制和曝光。最后，政府作为环保引导者，要多采取举办环保教育培训等措施，引导企业树立绿色发展的理念，培养企业实施环境保护的责任感。

2、指导和推动企业加强环境成本管理，完善企业环境成本信息披露机制

政府要加强环境成本管控理念，制定并完善企业环境成本管理的各项规章制度，逐步使环境成本纳入到企业成本管理当中去。一是要制定与完善专门针对环境的会计和审计准则，将环境影响纳入企业的财务管理系统，逐步建立一套完备的环境成本确认和计量体系，为企业环境成本的核算和控制提供合理统一的标准，尤其要完善对外部环境成本的确认标准，使环境部门和企业能够做到有法可依；二是要制定和完善环境成本控制评价指标体系。政府要通过与会计相关的法律法规来完善企业的环境成本控制评价指标，规范对企业环境成本控制的考核标准，加强环境执法能力。三是要加强环境成本信息披露的监管和审计。政府应制定和出台操作性强且更为具体的环境成本会计信息披露制度，明确披露的内容和形式。指导建立更为完善的企业环境成本会计信息披露的审计体制，增加环境成本会计信息的透明度、可比度和可靠度。政府可以利用互联网的无地域特性，面向公众公开企业环境成本报告信息，及时获得信息反馈，使得环境信息披露机制真正起到推动和监督企业环境保护的作用。政府既要采取一些激励措施，鼓励企业主动公开自己的环境信息，同时也要加大对环境成本信息不公开或公开不达要求企业的处罚力度。

3、完善企业环境绩效考核机制，构建产业链环境成本控制系统

到目前为止，现有的企业业绩评价都更多侧重于考虑企业的财务收益，没有明确提出将企业的环境责任作为业绩评价指标体系的一个方面单独考核，只考虑企业的经济效益和社会效益，未充分考虑环境效益，不符合社会可持续发展的要求，无法对企业环境责任的履行产生约束力。因此，必须尽快建立一套能综合考虑企业社会、经济和环境效益，基于环境责任的企业业绩评价体系。

由于每个企业都是某个产业链中的一员，而环境资源属于公共资源，必须从整个区域、整个产业的角度进行资源分割管理。因此，政府应充分利用行政和经济手段，引导企业从产品价值链出发，与居于上游的供应商、下游的客户之间建立战略关系，拓宽企业环境成本的控制范围，构建一个完整的环境成本控制系统。

4、明确各级政府权责关系，完善地方政府政绩考核机制

分权制度下，地方政府的地方保护主义在一定程度上加速了环境的恶化。因而，需要通过政府行政体制改革，明确地方政府、环保部门及其他相关职能部门的职责范围。建议地方环保部门独立于地方政府，使分权下的管理更有效率，从而有利于环境成本的管控。此外，还要大力投入资金培训环境监管人员，提高监管部门的环境监测水平。同时，将环境质量纳入政府的政绩考核，改变目前GDP当头的考核现状，将环境和生态因素纳入其中，建立政府环保问责制和对地方官员的违约惩处机制，把环保实绩考评结果与奖惩挂钩，形成激励机制，这样可以使政府主动承担起监督环保的责任。

（二）建立有效的经济激励机制，构建多维度环境成本控制空间

1、建立市场化的资源价格体系

合理的资源价格能够反映市场供求、资源稀缺程度。资源价格如果过低，企业缺乏节约资源的内生动力和外在压力，使企业资源利用成本和环境污染成本被社会化或外部化，客观上助长粗放型的生产方式和消费方式，从而引发资源环境的危机。因而，政府应尽快建立市场化的资源价格体系，进一步发挥价格杠杆作用，改变“资源低价、环境廉价”的现象，遏制资源过度使用与环境污染。

2、加强税费征收手段的运用

税收是影响市场价格的非常有效的方式，环境税制度在实现企业环境责任方面有着重要的积极作用。环境税将经济手段与税收手段并用，把企业对环境的污染和生态的破坏内化到生产成本和市场价格中，通过市场机制调节，在消除外部不经济的同时倒逼企业把外部不经济性内部化，从而制约对环境有损害的经济活动，矫正市场失灵，迫使企业履行环境责任。而作为纳税义务主体的企业，为了适应这种税收政策的规则，减轻税负，则会通过采用先进的工艺和技术等手段，降低产品的环境成本，从而保护了环境。

所谓排污费就是企业或者是个体单位因向环境排放污染物而需交纳的费用，排污费的征收有利于矫正市场价格结构，实现环境成本内部化及资源的有效配置。但我国实行排污收费制度以来，排污费的收费标准总体处于较低水平，收取的排污费不能弥补治理污染的成本，不能反映环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。加上排污监管能力不足等因素，就会有一些企业因违法成本低、守法成本高而选择违规排放，较低的排污费收费标准无形中对环境成本内部化形成了阻碍，因而，应提高排污费的标准，或是研究制定费税衔接机制，充分利用环境经济政策，来调动企业将环境成本内部化的积极性。

3、运用国家财政补贴制度

    由于环境保护具有收益外部性，且企业为履行环境责任所需购买环保设备的投资成本较高，短期内资金回报见效慢。为了提高企业的收益水平和环保积极性，政府应给予这些企业一定的财政补贴。适当的环境补贴能够提高环保企业的竞争能力，为促进企业的环保行为起到一定的示范效果，对治污投资也会产生一定的激励作用。从我国目前的经济发展现状来看，我国环境补贴力度远远不能满足环境保护的实际需求，无法对企业履行环境责任起到应有的激励作用。因而，政府应尽可能地拓宽环境补贴范围，加大环境补贴力度，最终使企业的环境成本有所降低，企业环保的积极性得到提高。

4、建立生态环境补偿机制

生态环境补偿是指生产者、开发者与经营者因对生态环境造成破坏或导致不良影响而进行一定的补偿，以及对环境资源由于现在的使用而丧失的未来价值进行补偿。生态补偿机制是一项重要的环境经济政策。建立生态环境补偿机制的目的是要把生态环境资源作为资产来加以管理，通过经济手段实现生态环境的保护和恢复重建。改变以往“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式。生态补偿机制使环境污染的外部成本内在化，使其纳入生产成本，是促进企业履行环境责任的重要途径之一。

5、完善排污权交易制度

政府应总结排污权有偿使用和交易试点经验，制定规范、可操作性强的排污权交易制度，完善排污交易权的法律地位，规范排污权出让方式，对排污权进行合理的分配和管制，激活排污交易市场。排污权交易制度能够通过市场对企业环保行为进行补偿，促使企业为自身的利益提高治污的积极性，从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，从而加快环境成本内部化进程。

（三）加大政府环境监管力度，健全企业环境责任行政约束机制 

1、构建良好的法律制度环境，加大环境污染执法与惩罚力度

首先，政府要及时制定企业履行环境责任的相关制度及配套措施，从法律制度层面来规范和约束企业的环境行为，提高法规的可操作性，以便于政府对不同行业的企业履行环境责任给予具体的指导。改变我国环境法规中的“立法虽多但管用的不多”的状况，使企业在履行环境责任上有法可依；其次，在法律实施方面，法律没有赋予环保部门一定的强制执行力，环境行政机构也缺乏较为完善的内部监督机制和环境行政公开制度，治理速度跟不上污染速度，环境监管执行力不够。所以，政府要加强环境执法检查，借助国家权力，以强制手段将外部环境成本内化为企业环境成本，加大执法力度；最后，政府要适当改进对企业破坏环境行为的处罚方式，增加处罚种类、调整处罚幅度，加大惩罚力度，提高企业的环境违法成本，起到对企业环境污染行为的震慑作用。

2、加强公众环保参与建设，完善企业环境责任保险制度

    只有建立公众环境参与制度，加强立法程序的民主性和公开性，推进环境诉讼制度和环境举报制度，让企业和法律一同接受公众的监督，才能保证企业环境责任监管机制的有效性。

因此，提高公众的环保意识，发挥公众的环保热情，动员大批社会力量进行环境监督，促进节能环保产品消费，借助利益驱动这个有效动力，解决市场体制下企业自律不足的缺陷，促使企业主动履行环境责任。

随着公众环境意识的不断增强以及环境污染事故的不断出现，环境责任保险应运而生。它将环境问题采用经济手段，通过社会化途径来解决。当发生重大环境污染事故时，保险公司及时对被害者给予赔偿，不仅降低了企业的风险，避免了企业破产，又让政府减轻了财政负担，满足了三方的共同利益。但我国的环境保险制度仍处于起步初期，经验不足，还需要进一步的细化，有针对性地为不同类型的企业量身打造适合他们的保险，实行强制责任保险为主，任意责任保险为辅的制度。同时，随着国家对环境保险制度的重视，保险公司也将会成为未来监管队伍中的一支生力军，从不同的角度提高环境监管的力度。

3、强化市场环保准入制度，完善环境成本内部化的配套保障措施

政府要把企业的市场准入纳入环境监管范围，对环保措施不达标的企业实行市场准入一票否决制。同时对专门从事再生资源利用的企业，要审查其技术设备、环境影响是否符合相 关政策的规定，实行市场准入许可制度。尤其针对证券市场，更要强化其环保准入制度，尽快制定上市公司环境绩效评估标准及指南等相关性政策指导文件，严格环保审查，避免采用“限期整改”等变通方式，进一步修改上市公司交易规则，将环境因素纳入ST监管以迫使上市公司主动履行环境责任。

同时，政府应不断完善有利于环境成本内部化的保障措施。首先，制定科学有效的环境监测标准，配置和优化监测设备，积极引导和鼓励企业进行环境技术创新，通过生产工艺的改进与污染物治理技术的提高减少污染物的排放，从而减少环境外部成本；其次，鼓励企业申请绿色环境标志，并利用政府采购来推动环境标志的使用和发展。政府采购是否符合绿色消费的原则，受到生产者、经营者和社会公众的关注，成为企业履行环境责任的风向标；再其次，通过“绿色信贷”、“绿色资本市场”等市场融资机制，对环境评估低、制度不完善、环境影响风险大的企业加以严格限制贷款，对环境友好型企业提供便利的融资通道，在授信额度、利率方面给与优惠措施，并在发行债券、股票等融资方面给予多种便利条件；最后，大力发展能源审计、清洁生产审核、节能环保产品认证、节能评估、工程咨询等第三方节能环保服务业，以满足企业加强环境成本控制的要求，促进企业环境责任的有效履行。

参考文献：

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