赵王荣  内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔经济开发区国税局

摘要：国税机关征税成本问题不能得到解决，直接影响到我国新一轮财税体制改革及国家治理体系现代化的实现。在分析了目前国税机关征税成本存在问题的基础上，提出了进一步改进的对策建议。

关键词：国税机关  征税成本  征税效率

自1994年分税制改革以来，我国开始分设国税、地税两套税务系统，分税制的安排直接带来了我国财政收入20年的高速增长。从1996年开始，税收收入规模的增长速度连续多年超过了GDP的增长速度；2015年，全国税务部门组织税收收入110604亿元（已扣减出口退税），比2014年增长6.6%，与经济增长GDP速度基本协调。然而，在税收收入增长繁荣的背后，国税机关管理层级过多、行政效率低下、征税成本较高等弊端也开始日益凸显。有关学者统计数据表面，目前我国税收征收成本平均在4%左右，西部不发达地区一些县级国税机关的税收成本甚至高达20%左右。可以说，如果国税机关征税成本与征收效率问题不能得到根本有效地解决，将很有可能直接影响到我国新一轮财税体制改革及国家治理体系现代化的实现。

一、国税机关征税成本的影响因素

1．管理层级多，按行政区划设置

我国税务机关是世界上管理层级最多的国家之一，在纵向上，按行政层级设置五级国税机关，即国家税务总局、省国税局、地市国税局、县区国税局、税务分局（所），而在这五层中直接从事税收征管的机构仅仅是最基层的税务分局（所），其它四级管理机构实际均为管理下级税务机关的行政管理机构，几乎不具体从事税收征管工作。基层税务部门既要直接从事税收征管工作，又要疲于应对上级机关，降低了行政效率，也使得征管业务开展得力不从心。

2．人力资源倒挂、实体化程度低

目前，国税系统从层级分布看，主要从事行政管理职能的总局、省局、地市局、县区局四级国税机关共有197388人，接近总人数的50%，机关人员比例高、基层一线人员比例低的问题较为突出。此外，省局、市局、县局三级机构的实体化程度不高，税源管理主要由基层分局（所）承担，但是高层次、专业化人才却集中在高层级的机构，人力资源配置与工作业务需求现状极不匹配。

3．信息建设落后、情报机构缺位

我国税务领域的信息化建设水平参差不齐，究其原因，这里面既有信息化基础设施建设滞后的原因，也有税务机关内部管理机制的问题。信息管税要求以现代信息技术为依托，不断促进征管业务与信息技术的融合。但是，目前征管部门与信息中心的协作机制还不健全，工作合力不强。此外，税务机关涉税情报信息管理职能分散，还没有引起决策者的高度重视，各级税务机关也没有一个专职机构牵头负责涉税信息情报，因而，税务部门与纳税人不断投入的信息化成本自然增大征税成本及纳税成本。

二、国税机关征税成本现状分析

1．税种复杂、功能结构不健全

我国现行企业所得税存在政策规定复杂、缴纳方式多样，各项优惠、扣除等项目个案繁多的弊端，个人所得税税目税率复杂、征管力量不足、税源监控无力，造成征税成本和纳税成本均较高。而社会保障税一直没有开征，税收的稳定社会的功能也难以发挥。税制的整体合力不够，各税种在纳税对象、税基、税率、税目、纳税期限、缴纳方式、征收机关等都有不同，在一定程度上必然导致纳税成本增加。

2．税务检查机构设置效率不高

我国纳税人可能要接受国税检查、地税检查、司法机关检查等，重叠检查，不仅增加了企业的负担，也相应增加了征税成本。前几年，有些地方的国、地税与检察院合作成立机构进行涉税案件的查处，对有效打击涉税犯罪起到了较好的作用，但是由于成本问题导致一些地方的机构己撤销，查处涉税案件效率较低。

3．征管模式不断变化加重征纳双方负担

我国国税部门在经历征管查三分离与两分离的改革后，又按照总局提出的建立税收征管新模式的要求，以集中征收、重点稽查、强化管理为目标的模式，使征收管理人员不能进行稽查，稽查人员不能进行征收管理，这与征管法的规定是吻合的，但却变相增加了征税成本，因为在人员、财物的安排上，并不能确保其是适宜的。而对纳税人而言，管理中的纳税评估或税务审计与稽查的重叠，也增大了其纳税成本。

三、国税机关降低征税成本的改进对策

1．国税机关管理体制改革

将现有的五层管理层级压缩为三层，即由“总局-省局-市局-区县局-分局所”压缩为“总局-省局-市县局”。在改革后的管理层级中，市局和县局不再像之前一样具有上下级行政管理关系，而是变革成实体化的税务机关，各自开展税收征管业务。改革后，市区局转变为了市局的一个分局，承担市局某一项专业化的税收职能，而不是现在的全职能局；县分局按照税源地进行分布，并且变成了县局的一个内设机构，根据新的工作流程承担某一项专业化税收职能，而税务所作为原来全职能局的一个派出机构，在资源整合后仍然存在。

具体职能调整：大企业及国际税收管理按照级别分别由总局、省局、市局直接承担；市区的中小纳税人税收管理由所在地的区分局承担；县区的中小纳税人由所在地的县局承担，这样在省、市局层面均实现了管理的扁平化和实体化。同时，省局对全省的大企业管理工作进行监管、指导和技术支持，市局对全市的中小纳税人管理工作进行监管、指导和技术支持。

2．国税机关人力资源管理改革

首先，加大人员结构性调整力度，将有限的人力资源优先用于税收风险管理的重要领域和重要岗位，逐步提升各级税务机关中纳税评估与调查等遵从管理部门人员所占比重。其次，压缩税务机关内部行政机构数量，将现有的支持保障部门进行业务梳理，内部简政放权、进行重组合并，压缩省市两级行政部门人员数量，组织资源进一步向税收业务部门倾斜、集中。再次根据税源分布变化情况，打破市以下行政区划设置，按照经济区域和税源地分布进行分局和派出机构的重新设置，并适当减少派出机构，为实行集约化税收征管创造条件。

3．建立完善的纳税服务体系

纳税服务是税务机关根据国家法律和自身职责的规定，以国家税法为依据，以完成税收任务为前提，通过规范的征管手段，科学的管理方法，帮助纳税人掌握税法，引导纳税人正确、及时地履行纳税义务，维护纳税人合法权益的一项综合性工作。建立纳税服务体系就是不断优化服务方式，拓展服务领域，创新服务手段，包括搞好办税服务厅建设，做好纳税服务的各项口常工作，建设好12366纳税服务热线等工作。在完善纳税服务体系的基础上，通过搞好服务，进一步降低纳税成本。

4．大力加强税务人员能力素质建设

首先要加强领导班子的思想、组织、能力、作风建设，培养一支高效的管理团队，使之成为学习型组织、创新型团队、实干型集体、廉洁型班子，在提高税收征管水平中发挥强有力的领导核心作用；其次是要实施“人才强税”战略，以能力建设为核心，加大教育培训力度，努力形成多层次、规范化、高效益的教育培训工作格局。结合实际开展分级分类培训，形成岗位培训、初任培训、任职培训、专业和专题培训等立体化体系。鼓励税务人员参加各类学历教育、职业资格准入考试和职称考试，建立和完善税收、法律、会计、统计、审计、外语、计算机等各类专业人才库，探索高层次人才队伍建设。加强学习型组织建设，打造一支以税收事业目标为共同愿景，善于学习、勇于创新、追求卓越、德才兼备的高素质管理队伍。

参考文献

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[3]李伯侨，王存军．论我国税收征管体制之合并[J]．改革与战略，2014（8）

[4]孟春，李晓慧．我国征税成本现状及其影响因素的实证研究[J]．财政研究，2015（11）