张嘉冰  四川大学商学院

摘要：从分税制历史根源入手，分析地方政府财政收支不平衡和地方巨额债务现状，找到地方政府财政风险的成因，即地方政府财权、事权不匹配和政府绩效评估的不合理，并从这两个方面给出建议措施。

关键词： 分税制；地方政府；财政风险；风险成因；措施建议

1994年的分税制改革确立了我国当前的地方税体系，在做出巨大贡献的同时也带来了一些问题。而随着地方政府事权与财权不平衡的情况加剧，地方政府债务危机逐渐显露，财政风险巨大。在此之前，马骏、刘亚平从“逆向软预算约束”的视角讨论了中国地方政府财政风险，陈骁建构了“分权自治——地方政府竞争——融资失序——地方政府权力约束”的分析框架。在此希望从分税制这一源头分析地方政府财务风险。

一、地方政府财政风险现状

（一）分税制下的地方政府财政收入支出现状

在“营改增”背景下，营业税作为改革对象是逐渐消失的，但由于财政部发出的有关《通知》约定将营业税改征增值税的收入完全返还给地方政府，地方政府暂时不受到税收收入锐减的不利影响。

       表1 2007-2013年地方税收收入占财政支出比重

数据来源：根据《中国统计年鉴》数据计算整理得来

从表中可以看出，作为地方主要财政来源的地方税收收入占财政支出的比重始终在50%左右，除2007年比重超过50%以外，其他年份均不足一半，地方税收与财政支出长期存在较大差距，说明地方政府主要收入组成部分的税收收入不足以承担地方政府的财政支出，进一步揭示了地方政府承担的事权与掌握的财权严重不平衡。这其实与分税制对税收收入的分配关系划分有关。

（二）我国地方政府的债务现状

以上是从“收”的方面分析地方政府财政收入可能面临的大幅减少困境，而地方政府面临的更为严峻的局面其实是地方政府情况越来越糟糕的债务危机。2013年4月，国际评级机构惠誉对中国政府债务进行了评估，结果是将中国政府偿还长期本币债务的主权评级从AA-调降到A+，其主张“中国政府可能面临源自政府相关企业的大额潜在债务”。其实我国审计署曾组织过三次大规模的地方政府债务审计，2010年末地方政府的债务余额就已经是10.7万亿元，超过了10万亿，2013年6月末更是达到达到17.89万亿元。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%。可以想见，未来我国地方债务会越来越恶化，其会陷入举新债还旧债的恶性循环中。

截至2013年6月，我国各层级政府的负债情况及比例，如表2所示：

数据来源：审计署“2013年第32号：全国政府性债务审计结果”、东方证券研究所

地方政府债务主要是集中于市级层面，在总额中占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。而与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别却比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这反映了我国财政现状呈现“市级财政收支困难、县乡级财政主要靠负债”的现象。

数据显示，土地财政收入呈现急剧上升趋势，它在地方财政收入中的份额越来越大，已经从2001年的20%左右增长到42.1%，翻了一番。这种现象的出现，其根源其实是在于分税制背景下中央与地方财权事权分配的长期失衡，地方政府总是面临资金缺口，而地方政府的政绩评价与地方GDP发展直接相关进一步催生了地方政府大肆卖地的举动。

从以上分析可知，一方面我国地方政府因为财权与事权的不匹配导致财政收入难以承担财政支出，另一方面地方政府过分依靠土地财政和背负巨额债务，追求政绩，从而导致地方政府目前巨大的财政风险。

二、　地方政府的财政风险成因分析

（一）分税制背景下地方政府财权与事权不匹配是导致地方政府财政危机的根源性原因

1994年确立的分税制制度明确了中央与地方政府的税收收入分配关系，但是这次改革并没有解决地方各级政府之间的税收收入分配关系。分税制仅仅保证了中央与省级政府的税收收入，省级以下并不明晰，而大量事权又层层下移，基层政府的压力和财政困境已经在上文有所表述。

近年来地方政府的税收收入在全国税收收入的比重其实是在逐步上升的，截至2013年已经接近50%，说明从总体来讲，随着全国财政收入的增长，地方政府的财政收入的比例上涨其总额也是在增加的，财政实力在相应增强；但地方政府的财政支出占全国比重也在持续上扬，截至2013年已经达到了85%，而中央财政支出却是从30%持续下降至15%，地方政府的巨额财政支出说明地方政府承担的事权相当大，甚至在持续加大，这与其增长之后也不到全国税收收入50%的财力完全不匹配，地方政府的财政状况日趋艰难。

由于财权与事权不匹配，地方政府的税收收入不足以满足地方财政支出，所以地方政府以各种可能的方式筹集资金，背负了巨额债务。地方政府会采取各种变相形式来主动借债，主要有：（1）拖欠，即地方政府利用权力“强迫”各种政府所有或非政府所有的企业，在政府不投入或者只投入一部分资金的情况下承担政府的某些项目，在项目完成后不依约支付价款，一味拖欠债务；（2）担保负债，主要指地方政府变相为自己所管辖的部门或单位，以及自己成立的政府投资公司的借债提供担保而形成的负债。这两种方式其实都是在透支政府信用，损害政府形象。

（二）对地方政府政绩的单一GDP考核模式则充当了地方政府盲目以资本投资刺激经济的导火索

另一方面，对于地方政府的政绩考核制度也刺激了地方政府通过资本投资形式来刺激经济，迅速增加GDP总量，搞好政绩的行动。中央政府在政治上对地方政府的官员考核评价采取一种以GDP增长指标为核心的考核模式，而在实现经济快速增长的三驾马车投资、消费、出口中，最容易受到地方政府影响和最快出现效果的就是投资，在官员们通常几年的任期内想要做出政绩往往忽略长远发展而专注眼前利益。渐渐地地方政府就将扩大投资作为第一选择，想尽办法以各种资源和优惠政策吸引投资，但当外部的投资逐渐不可持续时，这种资源趋向枯竭后地方政府便倾向于自身“创造”GDP，通过各种基础设施建设的加强和信贷资源的竞争来增加政绩，而地方政府的负债也如雪片般纷飞叠加。

我国的现状是，虽然地方政府财权与事权出现严重的不匹配，地方政府也拒绝量入为出，而是把大量的举债资金用在公共基础设施项目建设上，“土地财政”地出现就是如此。地方政府融资不以资金缺口为基本出发点，不考虑长远利益，甚至越富的地方越热衷于融资。如2013年6月审计署数据显示东部地区的债务总规模在全国占比47.5%，与中西部两个地区之和相差无几。因此财权与事权不匹配不能作为地方政府财务风险的单一原因，中央政府以各种指标尤其是GDP的增长速度和比例等来考核地方政府的发展状况，这些硬性指标直接与官员职位变动联系，关系到了各级地方官员的切身利益，就有了明显的方向导向作用。在这种情况下，地方政府形成了“发展是硬道理”的发展方针，一味寻求更多的投资，没有投资也要创造投资的局面。

三、对控制地方政府财务风险的措施建议

（一）确定地方政府主要税种，完善分税制

1. 确定财产税或房产税作为地方政府主要税种，立法加以规范；资源税可作为补充

培育以房产税为代表的财产税为地方主体税种。一般来说，地方主体税种主要由税基宽广并且税源相对稳定的税种来担任，这样才能保证地方政府有丰富稳定的资金进行有效的资源配置，促进地方辖区经济建设各方面的健康发展。房地产等不动产由于其固定性自然而然可以成为地方主体税种。鉴于西方税收时间经验和理论建设，财产税也是比较适合充当地方主体税种的税目。财产税税源也比较清晰易辨认，这样也方便地方政府组织收入。同时，将财产税作为地方主体税种符合我国国情，有利于调节收入之间的差距，有利于实现共同富裕、促进社会和谐。具体方案如下：可以将与之前房产税相关的繁杂税种进行合并简化，集中精力在房地产的流转和保有两个环节分别设置2个税种。也就是在流转环节，将之前转让房地产时要缴纳的契税、印花税、土地使用税、耕地占用税等小税种合并成一个，便于纳税人缴纳和税务征收机关管理。在房地产保有环节，发挥房地产的调节作用，确立一个合理的计税依据。在房产价格高举不下的今天，适合时代背景，改变以往按照历史取得成本计税的方法，按照市场评估的公允价值作为计税依据。

而相对于中西部地区，相对于东部来说经济发展程度相对较低，房地产和其他财产价格相对较低，政府依靠财产税组织的收入可能相对有限。但是中西部地区资源丰富，可以以资源税作为补充。目前资源税大部分是从量计征，管理粗放，既不利于资源的长久利用和充分保护，也不利于地方政府税收收入随经济发展程度和资源价值增长而稳定增长，资源税的级差收益更是无法被地方政府充分利用。通过资源税在扩大征税范围，改变征税方式，清费立税等方面的改革，可以逐渐提高资源税在地方财政收入中的比重，使之成为地方税系中的有效补充。

2. 将中央与地方政府税权配置进行调整，适度放权

鉴于中央与地方掌握的财权与承担的事权相当不平衡，以致地方政府存在巨大的资金缺口，同时地方政府出现债务危机的情况，中央政府应当在“营改增”改革导致地方政府逐渐失去一个主要税种的过程中考虑逐步调节中央与地方的财权，在为地方政府找到新的主体税种的同时找到中央与地方财权分配的平衡状态。

具体来说，可以从以下三方面来操作：（1）对于在全国统一开征的、对宏观经济和社会发展影响大的税种，如企业所得税、个人所得税、增值税等，应由中央统一立法并征收管理，调整分配比例，适当分配给地方政府。（2）对于在全国统一开征但是对区域经济和社会影响较大的税种，如房产税、城镇土地使用税等，应由中央立法，地方政府可以制定具体实施办法，组织税收收入并收归地方所有。（3）对于具有明显的地域特征的税种，如资源税，立法、执法、司法权都可以下放给省级人民代表大会，报中央核准即可。

（二）完善地方政府政绩考核体系

对地方政府官员的政绩考核模式单一是地方政府一味追求地区GDP快速增长忽略长远发展的重要原因，因此构建一个健康合理的多元化官员政绩评估机制是改善现状的重中之重。可以考虑在政绩考核中加入其他因素例如环境质量、民生指标等等，安排合理的权重，拒绝单一粗放的发展方式。另外，还应当使政府财政预算公开成为公共财政逐步民主化的一大助力。随着财政公开，促进多元化的监督和评估，将民意纳入官员评估中，促进地方真正的和谐健康发展。

参考文献

[1]胡琪龙.分税制：地方政府与中央政府的博弈与均衡[J].经济视角.2011(2)

[2]马骏、刘亚平.中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角[J].学术研究.2005(11):77-84

[3]程瑶、郭欣.当前形势下完善地方税体系的思考[J].财会研究.2015(10):19-23