李倩 中国人民银行济南分行

摘要：为贯彻落实预算体制改革工作要求， 我国于2015年启动了中期财政规划编制工作。本文在对我国实施中期财政规划进行政策解读的基础上，剖析了政策实施过程中遇到的问题及困难，并提出了解决问题的建议，以期更好的发挥中期财政规划在推动财政可持续发展，促进经济结构调整和发展方式转变方面的作用。

关键字：中期财政规划   预算   项目管理 

为贯穿落实党的十八大及十八届三中全会精神，2014年，国务院按照最新修订的《预算法》，下发了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的文件，对推进现有预算管理制度以及财政规划制度改革做了总体工作部署，引入了新财政规划制度的行动路线。2015年新年伊始，为进一步深化推动中期财政规划管理工作进行，国务院下发了《 国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号文件），提出由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展，充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。财政部于2015年密集制定出台了一系列制度办法，对实施中期财政规划进行了规范，按照财政部统一部署，国家各部委2015年开始编制2016-201年支出规划，

一、我国实施中期财政规划的政策解读

为贯彻落实国务院关于实施中期财政规划管理的要求，财政部先后制定了《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）、《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》（财预〔2015〕82号）、《财政部关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预〔2015〕88号）、《按财政部关于加强中央预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）等多个制度办法，明确、细化了中期财政规划各项工作要求，着力推进中期财政规划管理细化、落实工作。2015年6月，财政部下发了《财政部关于编制中央部门2016年预算和2016年-2018年中期财政规划的通知》（财预〔2015〕91号），要求国务院各部委、各直属机构自2015年起开始编制2016年-2018年中期财政规划。

（一）中期财政规划的基本要求

1．政策规划是中期财政规划的依据。编制中期财政规划，要以国家战略发展规划、宏观调控政策为导向，以相关行业、领域中长期发展规划和年度工作重点为依据，结合部门职能和事业发展需要合理安排。2.项目库管理是中期财政规划的基础。项目库是实现政策向支出转化的关键，是政策在预算上的具体体现，也是落实各项预算管理措施的基本单元。因此，实行中期财政规划管理，必须建立一 套适应中期管理需要的项目支出预算管理体系。3.预算绩效管理和预算评审是中期财政规划的支撑。预算绩效管理强调结果导向，注重支出的责任，能够促进公共资源的科学合理分配，强化政府部门的支出责任意识，推进政府职能的进一步转变。预算评审时预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量，优化预算资源配置的重要手段。

（二）中期财政规划的编制程序

第一步，中央部门结合国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划，按照部门职责，研究中期财政规划期内涉及财政支出的重大改革和政策事项，以此为基础，测算提出部门的三年支出需求，提交财政部。第二步，财政部对部门申报的中期财政规划进行审核，分解形成各部门支出限额，并下达部门三年支出控制数。 第三步，中央部门根据财政部下达的三年控制数，调整编制本部门三年支出规划报财政部。第四步，财政部审核汇总部门的三年支出规划，汇编形成中央部门中期规划草案，按程序报批后实施。

图1 中期财政规划编制程序

（三）中期财政规划的关键节点

项目库管理是中期财政规划的基础，中期财政规划的主要工作和关键环节都与项目库的管理息息相关。关键节点之一，项目库的建设必须以部门的业务规划为前提，只有符合部门业务发展规划的项目，才能够进入单位项目库。关键节点之二，项目入库的两个基本条件是经过评审和设定了绩效目标。根据规定，除个别不宜评审和无需评审的项目外，部门二级项目在入库前都要对项目完整性、必要性、可行性和合理性进行评审。同时，纳入项目库管理的项目都必须设定绩效目标。关键节点之三，执行完毕的项目都要由项目承担单位对照事先设定的绩效目标开展绩效自评，在此基础上，中央部门和财政部选择部分 重大项目开展重点绩效评价，并积极推进中期绩效评价试点。

图2 中期财政规划的关键环节

二、实施过程存在的问题

按照财政部规划，2015年8月10日前，中央部门将本部门2016-2018年支出规划建议报财政部；2015年10月25日前，财政部下达部门三年支出控制数；根据财政部下达的控制数，中央部门编制2016-2018年支出规划草案和2016年部门预算，于2015年12月10日前报财政部；2015年12月31日前，财政部汇总编制2016年中央预算（草案）报国务院；2016年1月15日前，财政部将国务院批准的中央预算（草案）报全国人大常委会预算工作委员会；2016年2月15日前，财政部将中央预算（草案）提交全国人大财政经济委员会。截至目前，按照时间进度，我国已完成第一阶段即“一上”的预算编制工作，在这一阶段工作中，存在着多方面的问题和阻力，主要表现在以下几个方面：

一是中期业务发展规划相对缺位。由于今年是第一年编制中期财政规划，很多中央部门并没有及时制定未来三年明确、具体、系统的业务发展规划，在一定程度上会影响中期财政规划的战略性、系统性。

二是预算绩效管理有待提高。一方面，绩效目标的设定仍需完善。绩效目标是财政预算资金所要达到的产出和效果，各单位业务部门作为预算执行者和预算资金的使用者，在预算资金所要达到的产出和效果方面，有着最为专业和权威的发言权，而目前各单位绩效目标的设定基本由财务部门来完成，业务部门的参与程度不高；此外，绩效目标具有系统性、专业性等特点，目前在绩效目标的设定方面上下级之间、甚至部门之间的沟通与反馈相对欠缺。另一方面，预算绩效评价的开展也存在绩效评价指标操作性不强，评价方式及手段较为单一等问题。

三是项目评审工作尚处起步阶段。虽然财政部对项目评审工作已经有了多年的经验，但是各政府部门对项目进行评审还是第一年，在组织实施等方面缺乏实践和经验、也缺乏一定的人才储备。我国目前也尚未建立完善的外部评审机构、专家库等，依靠单位外部专业机构开展评审也无法实现，造成项目评审流于形式。

三、意见与建议

    实施中期财政规划及预算是我国推动预算管理制度改革的重点和难点，实行中期财政规划管理是项艰巨负责的系统工程，不仅需要财政内部改革深化，还需要外部配套改革的匹配。在困难、挑战与机遇并存的情况下，稳妥推进中期财政规划的工作，可以从以下方面入手：

一是做好中期发展规划。各部门应根据国家战略发展规划以及国内外经济金融形势，确定本部门战略发展规划。部门内各级单位依据本部门总体战略规划，研究制定中长期业务发展规划，明确发展目标、投入重点和预期绩效，编制分年度的滚动实施计划和分解目标，作为编制中期财政规划的基础和前提。各单位应注重日常资料信息的积累，及时收集、分析、整理、归纳业务动态信息和历史数据，对数据信息进行有效整合，强化对宏观经济形势和财政政策的预测分析，增强信息的综合运用能力，以提高中期财政规划的战略性。

二是进一步完算善绩效管理及预算评审工作。引入业务部门参与绩效目标、绩效评价指标的设定，并注重上下级、部门之间的信息沟通共享，进一步提高绩效目标及绩效评价指标的科学性、合理性、相关性、可操作性；同时加快跟进信息系统建设、人员队伍培养储备及专业绩效评价机构、预算评审机构建设等工作。

三是为编制实施中期财政规划构建良好的环境。各单位在日常工作中应积极宣传中期财政规划的内容及意义，通过会议部署、专业培训、指导交流等方式引导业务部门人员主动查阅资料，了解相关政策，将责任落实到人，建立部门间沟通联系机制，取得各部门的支持和配合，提高业务部门对预算管理工作的认同感，营造全员参与的良好氛围。

参考文献：

[1]宁旭初 古炳玮.中期财政规划: 内外部环境、 挑战及对策研究.经济研究参考， 2013 (23)

[2]杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题.中国财政，2014(11)

[3]王志刚.建立中期财政规划管理制度的思考.中国财政，2014(13)