政府采购中反腐败研究_《现代商业》杂志社

公共管理

政府采购中反腐败研究

2015-10-05 19:53 来源：www.xdsyzzs.com 发布：现代商业阅读：次

黄兰湖南师范大学法学院

摘要：政府采购制度作为治理公共财政支出的一项重要制度，是规范公共财政支出的客观要求，也是现代经济发展的必然结果，也是国家实现宏观调控的重要手段。我国建国后便有政府采购，到现在政府采购经过几十年的发展，体系日益丰富。但由于政府采购数量巨大、采购流程复杂，同时制度还不健全，腐败现象时有发生。因而在对我国现有政府采购制度的腐败现状分析上，依照如今的反腐败理论，提出我国在目前反腐败背景下政府采购制度的完善路径，对我国政府走出信任危机，实现政府职能转变具有重要意义。

关键词：政府采购反腐败电子采购

随着2015年3月初全国两会召开，会议的主要议题“反腐败”和“服务型政府建设”也成为全国人民热议的主题。与此同时，2015年3月1日国务院正式颁布实行《中华人民国政府采购法实施条例》，将政府采购放在政府职能转变的大背景下，此条例的实施无疑将促进我国政府采购的管理更加规范，加快实现国家治理能力和治理体系现代化。自2014年全国的反腐败工作便如火如荼开展，至今反腐败工作虽卓有成就，但仍不能松懈。故现今研究反腐败视角下的政府采购具有实践和理论双重意义。那么什么是政府采购？什么是腐败？什么又是政府采购中的腐败呢？反腐败理论如何适用在政府采购中？政府采购未来如何？是本文需要解决的问题。

一、反腐败背景下的政府采购概念界定

（一）政府采购的概念

王家林先生在《借鉴国际经验，结合中国国家搞好政府采购立法》一文中将政府采购定义为“政府采购是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”①这一定义明显是财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》以及北京、上海等省、直辖市政府采购规章的翻版。杨汉平先生则在其所著的《政府采购法律制度理论与实践》一书中将政府采购界定为：“政府采购（Government Procurement ），也称公共采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”②这一定义显然是《政府采购法》第2条第1款的理论表达。笔者认为要对政府采购进行科学定义，应从法制实践入手，对世界各国依据国际条约和本国法制所进行的政府采购实践内涵的各种要素进行分析把握，并以此为基础才能对政府采购进行科学定义，故此可将政府采购定义为政府采购是公共资金支配者为了公共利益的需要，使用公共资金购买货物、服务或工程的行为。

（二）腐败

国际货币基金组织将腐败定义为：腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。国际透明组织对腐败含义的解释是：公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法的富裕起来。（国际透明组织，1995）总之，腐败必须符合“滥用公共权力”和“为私人谋取利益”这两个基本条件。腐败，既是一种政治行为和法律行为，也是一种经济行为。从经济学角度看，腐败是一种寻租活动，它是指少数人利用合法或非法手段谋取利润的活动。腐败中的寻租行为主体是掌握公共权力者。在供求理论中，厂商为获得和维持垄断地位，通常要付出一定的代价，这种代价并不用于生产，没有创造出任何有益的产出，完全是一种“非生产性的寻利活动”，即一种纯粹的消费，其造成的经济损失则远远超过传统垄断理论中的“纯损”三角形，社会中总的经济福利因此损失。政府采购领域是公共部门同私人部门接触最为密切的交易环节，相比其他公共领域而言，政府采购领域的非法交易具有更强的隐蔽性，政府采购领域中采购官员滥用权力的可能性也更大。故而结合政府采购与腐败的定义，笔者认为，政府采购中的腐败，是指在政公共资金支配者为了公共利益的需要，在使用公共资金购买货物、服务或工程的过程中出现的滥用公共权力以谋取私人利益的行为。

二、我国政府采购中的腐败现状及原因

我国政府采购起步较晚，各项制度建设还亟待完善，政府采购过程中腐败的现象时有发生。国务院在2010年年底发布的《中国的反腐败建设和廉政建设》白皮书数据显示，自2005年集中开展治理商业贿赂工作至2009年底，全国共查处商业贿赂案件69200余件，涉案金额16.9亿元。中央治理商业贿赂领导小组及其办公室的最新数据显示，2010年1月至11月，全国司法机关和行政执法部门共依法查办商业贿赂案件1.48万件，涉案金额42.8亿余元，其中，国家公务员涉嫌商业贿赂案件与上年同期增长了1.9%。据国务院开出的单子，商业贿赂集中在政府采购、工程建设、土地转让、产权交易、医药购销以及资源开发等领域。这些案件严重扰乱了政府采购的秩序，损害了政府形象，给国家和人民带来巨大损失。

由于政府采购流程复杂，政府采购全周期中都可能产生腐败现象，针对不同环节表现出的腐败问题及特点来分析我国政府采购中的腐败现状，更加清晰和直观。第一，在预算编制环节中，采购单位可能不编制采购预算，以逃避集中采购。随意编制预算，即虚报预算或编制对个别供应商有优惠倾向的预算；预算审核过程形式化也是目前腐现象造成的原因。第二，在招投标合同授予环节，采购计划下达采购代理机构，确定中标供应商的过程，是腐败风险最高的阶段。招标文件的设计、招标公告、接受标书、投资人资格确定、评标、中标公示等每一个环节都直接影响政府采购的廉洁性。其中腐败的具体表现形式包括：标书制作时制定有利于个别供应商或限制其他供应商的标书，提前透露标书内容使个别供应商有足够的准备时间；招标过程中不遵守法定流程进行公开招标；开标评标阶段贿赂代理机构和评审专家；签订合同阶段签订有利于某个供应商的条款、变更中标内容等。第三，在合同履行环节，合同履行过程中，可能出现采购人变更采购商品数量、更好采购商品类别、提高商品档次，供应商贿赂验收监管人员以蒙混过关等行为。第四，在核算支付与审计环节中，这一环节容易发生虚报核算资金、审计人员与申报人员暗中勾结等腐败行为。但审计部门作为监督部门，其工作性质决定了其腐败的可能性较小。

按照经济学理论，任何经营活动都是在一定成本水平上进行的，成本水平的高低对经营主体盈亏有直接的影响，成本成为经营主体进行经济决策时需要考虑的重要因素。正如约翰.莫里斯.克拉克指出：“如果学生能在经济学课程中真正理解成本以及成本的所有各个方面，那么，这门课程就算取得了真正的成功。”③腐败作为一种经济活动，它和其他经济活动一样有着严格的成本计算过程。从我国的实际情况看，由于制度建设并不完善，采购操作过程流于形式，不规范现象普遍存在，各项监督机制不到位，电子化采购并没有建成完整统一的系统，致使腐败的成本较小，进行政府采购的人员具有双重身份，他们既是公共服务的提供者，又是社会的经济人，其作为理性人，有追求利益最大化的本能，于是较低的成本直接导致了较高的腐败发生率。

三、反腐败理论在政府采购中的运用

由于涉及到大量的财政资金运用，因此政府采购是各国政府腐败频发的领域，如何防范及防止政府采购中的腐败现象受到了各国的关注。腐败行为产生的基本条件包括资源短缺、腐败动机以及腐败条件三部分，因此，笔者本部分将反腐败理论运用于政府采购中，通过对这三个条件的分析提出防止政府采购领域腐败发生的运行机制构想。

（一）资源短缺

从总体上而言，与人类社会需求相比，资源总是短缺的，由于资源供不应求以及追求自身利益最大化的倾向就产生了买家（人类）对资源的竞相追逐。在可预见的将来，资源的稀缺性依然不能够解决，讨论提供更为丰富的资源与人类的资源需求相比仍然没有可行性。但是，与资源相伴生的是权力，权力的大小意味着掌握资源的多寡，这就为我们从权力角度讨论短缺的资源提供了视角，并具有操作的可能性。

首先，让政府采购权力分散化。英国19世纪著名自由主义政论家阿克顿勋爵在《自由和权力》中提出“绝对权力导致绝对的腐败”。④因此要防止政府采购领域的腐败现象就要使得政府采购的权力分散化，避免政府采购的决定权掌握在少数几个部门或者个人手中。因此，政府采购的权力既要实现在政府各部门之间的分散，由不同的部门分别掌控政府采购的项目申请、审核、批准、购买、监督等个环节，同时也要实现政府采购权力在政府、立法机关、司法机关以及社会之间横向的分散，防止政府内部部门之间形成相互勾结。基于权力分散原则，笔者提出如下设想：政府职能部门附则提出本部门的采购方案；财政部门基于资金分配进行审核、专家团队对采购项目的合理性进行审查；立法机关进行法律审核并批准；政府采购中心或者政府委托专业采购公司或者中介代理机构进行购买，组织专家团体进行评比；司法机关可以对政府采购的任意环节提出质疑并进行监督审查，而不是由财政部门进行监督。同时，要确保政府采购各环节的公开透明，确保社会公众的知情权和监督权。政府采购权力的分散化使得每一个权力主体队长横幅采购都不具有决定性影响，也使得参与政府采购的企业行贿的成本大大增加，从而从政府与采购购买者和提供者双方降低政府采购领域腐败的可能性。

其次，约束政府的自由裁量权。在政府采购这块“大蛋糕”上，政府采购权力的分散化只是将蛋糕切成了很多小块，并没有使得权力的总量减少，而对政府自由裁量权的约束才是从权力总量上限制政府采购。法制化是约束政府采购自由裁量权的重要途径。通过制定一定量政府采购法律法规实现对政府采购各个环节的法律约束，今年3月我国公布实行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》正是规范政府在采购中的自由裁量权的有力保障。但我国目前的政府采购法律法规执行力度相较于西方发达国家依然严重不足，因此在贯彻施行《政府采购法》和《政府采购法实施条例》更加规范化是减少政府采购腐败发生的必然要求。

（二）腐败动机

王丛虎教授在《公共采购腐败治理问题研究》一书中提出的将“法治”与“德治”作为公共采购腐败治理的两大支柱为我们提供了有益的遏制公共采购腐败的思路借鉴。首先，在法治方面，一方面，要树立政府采购人员的法律意识，确保依法采购，在政府采购中形成法律思维，在法律明确规定的情况下按法律进行采购，在法律未明确规定的情况下遵循已有法律的原则指导行使自由裁量权。另一方面，要通过大量的法律惩罚措施对政府采购人员形成高压的震慑状态，使得其腐败的成本高于所得而放弃腐败行为。其次，在德治方面，一方面，要对政府采购人员进行“入口管理”，政府采购是一个专业化程度很高的政府行为，因此要加强政府采购人员的“资格管理”，只有具备专业能力的人员才能通过资格考核并成为采购人员。另一方面，要在政府采购的实践中不断提高政府采购相关人员的职业道德和行政伦理，通过培训教育降低政府采购人员的腐败动机产生。

（三）腐败机会

莫里斯在《法律发达史》中说：“最优美的制度不是创造的而是进化的。”⑤腐败的机会产生与制度的不健全，只有通过政府采购制度的不断进化才能减少政府采购领域的腐败机会。同时，任何一个制度都不可能达到十全十美，因此，通过完善政府采购监督体系，对政府采购各环节进行监督管理显得尤为重要。这种监督管理笔者认为主要体现在两个方面。第一，全过程监督管理。对政府采购的监督应当贯穿于政府采购的预算制定、计划编制、合同授予、合同履行、核算支付等各个环节。同时，要加强对政府采购各环节的风险识别、风险评估和风险预警，通过总结以往政府采购腐败案件设计的腐败高发的环节统计分析，将各环节划分为不用的风险预警等级，进而对风险等级高的环节予以重点监督管理。第二，责任追究制度。这里所说的责任追究制度包括相互关联的三个部分：申诉制度、监督制度、责任制度。申诉制度是保障在发生供应商认为政府采购不公正合法时可以向相关机构提出申诉，确保企业的合法权益。监督制度是通过支付机构、立法机关、司法机关、社会公众对政府采购的监督，主动发现问题的过程。责任制度是要在政府采购的每一个环节确立相应的责任人，该责任人对本环节具有完全的责任，确保在政府采购出现问题时能及时对相关责任人进行责任的追究。

四、我国反腐败背景下政府采购法制的未来

（一）新公共管理理论:政府采购法制发展的理论动因

法制制度是调整社会关系的规范，社会关系、人与人的的互动、博弈、交易以及人类行为社会环境变化，必然引起法律制度的变迁。⑥只是在社会关系和环境变迁的不同历史时期，引起法律制度的核心因素不同并不排斥一些非核心因素在法律制度演变中的作用，政府采购法制的演变也是如此。如果说经济体制以及财经经济政策的发展促使政府采购职能的变化，构筑了一个比较完整的政府采购法律制度，那么政府管理方式的变化则促成了完整意义上的政府采购法律体系的形成，并使其内容得到丰富和完善。

腐败是政府采购官员自身行为过程中影响政府形象的首要因素，而政府与相对人的关系视角中，政府信用危机是由公共管理事务处理过程中存在歧视和不公所致。因为就政府的客体和对象来说，“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中形成的一种心理反映》。”⑦歧视与不公最容易产生不信任感。要使管理相对人不信任感的不存在，就必然设计相应的规则来使政府公平对待管理相对人，而程序权益和信息公开规则可以起到这方面的作用，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制和削弱法律的不良效果。”⑧可见，程序权益对公平的实现具有极其重要的价值，不仅程序权益对公平实现有重要价值，而且公平的实现也离不开有效的信息公开制度，“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人能够看见的情况下实现，这一点至关重要。”⑨新公共管理理论强调赋予管理相对人程序权益和信息公开规则以使政府树立公正形象。这种强调引申到政府采购制度领域中，必然要求政府采购制度赋予相对人听证权、知情权、回避权、质疑权等足够的程序利益。同时，政府采购法制中所设计的第三人权益保障制度，也是公共管理理论促进公平实现要求的程序规则体现，第三人权益救济是指政府采购合同授予中，受到歧视、被不合理地排斥在合同授予之外的所有竞标人权益救济，它直接赋予第三人挑战政府程序违法的权利，使政府采购过程中认为自己受到合同授予不公和歧视待遇的所有人都有请求“与采购结果无关的、独立的、公正的审议机构”⑩审查合同授予行为。这种制度设计不仅对社会主体参与采购的预期实现有意义，而更为重要的还在于实现从另一个很重要的角度—“控权”对政府权力的控制。^⑪从而在权力控制与权利保障统一中实现公平。

新公共管理理论不仅使政府猜出管理危机、信用危机，而且要使政府拜托财经危机。这种摆脱往往通过两个途径实现，一个是提高公共资金使用效率，促使公共资金使用中的“节流”，另一方面促进经济增长，从而扩大公共资源的总量，形成开源。资源的节流主要要求通过竞争并严格商业标准使用公共资源。新公共管理理论这种设计要求，在政府采购法制中必然要求设计以强制性、竞争性投标为核心的公开招标程序和其他程序为辅的采购方式体系和体现社会经济政策功能的规范来回应，这就使得政府采购法制往往对合同授予做出严格的规定，应建立于投标人履行合同能力合资格上同时也应当涵盖有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括环境保护、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展原则和规范。

（二）采购电子化：政府采购制度发展的具体方式

进入信息化时代，政府采购电子化是政府采购未来的发展方向。实现采购电子化不仅能提高政府采购效率，促进资源合理配置，又能最大限度减少人的参与，有效遏制腐败，维护良好的市场环境。电子政府采购在我国起步较晚，目前政府采购活动主要依靠人工操作，并以纸质记录为主。不过我国政府采购管理机构在政府采购中强化了政府秩序的运用，已具备了实施电子政府采购的初步基础。主要表现在：首先，我国政府采购网站已经较为发达，能为电子政府采购提供技术支持。我国早在2000年就建立了中国政府采购网站，该网站由财政部管理。在财政部的推动下，目前我国地级以上人民政府都建立了相应的政府采购网站，甚至部分县级人民政府也建立了自己的政府采购网站，这些网站构成了政府网络采购体系。为了加强对网站的管理，财政部还制定了《关于政府采购网有关管理问题的通知》。其次，电子政府采购的立法已见端倪。尽管我国2003年颁布政府采购法时，没有对电子政府采购有任何提及，但在2004年颁布并于2005年4月1日起实施的《电子签名法》中有关电子签名与认证、数据电文等的规定同样可以使用电子政府采购，尽管这些规定过于粗线条，但亦能为电子政府采购提供宏观规范支持。同时，个别省市也有了电子政府采购额低层次法律规定，如上海市政府制定的《上海市政府采购网上竞价采购暂行办法》就对电子政府采购有了初步规定。再次，有国际社会可借鉴的经验。电子政府采购在西方发达国家起步较早，他们对电子政府采购有较为成熟的做法和法律规定，能为我们提供相应的经验借鉴。如美国、法国、奥地利、巴西、波兰等国的电子采购的操作规程和相关法律规定都比较完善，我国在电子政府采购方面完全可以借鉴其有益经验。

政府采购电子化，能够减少采购过程中人员的参与，增强采购的透明度，减少政府采购中腐败的机会，使腐败分子失去寻租设租的机会，从而减少政府采购中腐败现象的发生。笔者认为要推进电子政府采购须做好以下三方面的工作：第一，完善相关法律法规。具体来说要对《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》等有关政府采购的法律进行修订，以增加保障电子政府采购的有序运行的基本法律规范。同时，在地方立法中。应该在总结现有立法经验基础上细化政府采购的相关规定，建立一套完整的、协调的和科学的电子政府采购操作程序。第二，加强电子政府采购基础设施和基础技术建设。在基础设施方面，应当加强政府网络工程和互联网技术建设，提高网络采购人员的素质和强化对网络的管理。在基础技术方面，我国目前缺乏统一的电子采购产品目录标准、电子采购产品认证标准和产品质量标准，这些标准的缺乏将阻碍电子政府采购的发展，亟待完善。第三，强化电子政府采购安全措施。起步较晚的我国电子政府采购在信息传递的安全性、可靠性和保密性等方面都存在不如人意的地方，必须强化安全措施，建立政府采购安全保障体系。如此，才能真正完善电子政府采购，通过政府采购的电子化，使政府采购能够真正运行于阳光下，接受广大网络用户的监督，从程序上及各个环节上低成本地预防政府采购中的腐败。

注释：

①王家林《借鉴国际经验，结合中国国情，搞好政府采购立法》，转引自湛中东，杨君佐：《政府采购基本法律问题研究》载《法制与社会发展》，2001年第3期，第21页。

②杨汉平：《政府采购法律制度理论与实务》，西苑出版社2002年版，第1页。

③龚堂华：《反腐败的经济学对策》，人民网.理论.党建政法.政治：http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/3918129.html

④(英国)约翰·埃默里克·爱德华·达尔伯格-阿克顿 , 《自由与权力》,译林出版社，第34页。

⑤【美国】莫里斯，《法律发达史》，王学文译，中国政法大学出版社，2003年版，第85页。

⑥【美】波斯纳：《法律的经济分析》（上）蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第225页。

⑦王和平：《论政府信用建设》，《政治学研究》，2003年第1期。

⑧王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第41页。

⑨【英】彼得·斯坦等：《西方社会的法律价值》中国人民大学出版社1990年版，第97页。

⑩肖北庚：《国际组织政府采购规则比较研究》，方正出版社，2003年版，第235页。

⑪余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社，2000年版，第234页。