郭威 沈阳铁路局

摘要：目前我国政府正加紧进行养老保险基金的市场化方案制订工作。在此过程中，必须要解决的三大关键，即中央与地方的统筹、运营机构的主体和对运营的有效监管，都可以归结为基金市场化过程中的权力与责任分配问题。本文从权责分配入手，对以上三个关键问题进行分析，认为养老保险基金的投资经营，应当提高统筹层次，中央协同、各省组合，依靠专业的养老基金管理公司实现充分的社会化和市场化运营。同时，中央和地方各级政府的角色应致力于对运营过程的有效监管与服务。

关键词：养老保险基金；

随着我国社会保障体系建设的持续发展，社会保险的参保人不断增加，养老保险基金规模显著扩大，2013年末，全国参加基本养老保险人数为81968万人，超过2009年（40147人）1倍有余；年末基本养老保险基金累计结存31275亿元，是2009年（12526亿元）的2.5倍。怎样运营规模如此庞大的养老基金，使其能够在保证安全的前提下保值增值，不仅是养老保险制度可持续发展的关键，更是关系到几亿人养老保命的重大民生问题。然而，按照目前审慎的政策方案，养老保险基金的投资目标只能是国债和储蓄，而在近几年实际利率为负的条件下，养老保险基金的投资收益率远低于消费物价指数（CPI），处于贬值状态，并没有实现保值增值的目的。

因此，中央提出：社会保障体系改革与建设的下一个方向，就是拓展养老金投资经营的内容，加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。2015年两会结束后，人社部开始根据中央的决定制订具体的养老基金投资运营方案。改革的内容以及方案的制订，要解决的最关键问题，一是社会统筹的层次问题：是由中央统筹入市还是由地方或者地方组合式入市？二是基金入市的管理机构问题：是由行政机关筹建委托管理部门还是充分社会化和市场化，委托专业的基金管理公司运营？三是在运营过程中如何实现有效的监管？这三大关键问题，涉及到的核心内容实际上是一致的，即养老保险基金在投资经营中的权力和责任该如何分配？

一、统筹层次：中央与地方的权力与利益关系

统筹层次是建立养老基金投资经营体制必须要理顺的前提和关键。因为统筹层次涉及到的本质问题是中央与地方之间在资金的所有权、处置权和受益权三种权力与利益关系，正如产权明晰、权责明确是确保现代企业良好运营的前提要素一样，确立固定、合理的统筹层次，即厘清中央与地方养老基金经营和处置权的关系、理顺基金投资收益的分配并且这些权力和利益关系制度化，是养老基金投资经营市场化与多元化的前提要素。

理论上，统筹的范围越大、层次越高，越有益于基金的投资管理。因为大范围、高层次的基金统筹一方面有益于基金集中管理，减少投资的交易成本，并且能够提高保障功能，避免地方分散投资造成的规则、标准和收益差别以及这些差别对整体制度的影响；另一方面，大范围、高层次的基金统筹有利于提高调剂力度，实现地方在更大范围的风险共担，从而在整体上增强投资经营抗风险的能力。因此，国务院早在1998年着手养老保险制度改革之初，就明确了养老保险基金管理的重点和目标，是实行省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，实现省级范围内统一缴费比例，统一管理和调度使用基本养老金。近年人社部则更进一步，研究养老保险基础养老金全国统筹的可能性和方案，希望能确定统一缴费基数和费率，基金归集中央统筹，进行省际基金余缺的调剂。

然而实际情况是，一直以来，我国养老保险资金统筹的层次仍然局限于底层。尽管按照人社部的统计，2013年我国31个省份和新疆生产建设兵团已经实现了省级统筹，但除了部分地区（4个直辖市、西藏、新疆和陕西）之外，其他省区一部分实行的是省地两级调剂金统筹模式，另一部分只是出台了文件拟实施省级统筹，绝大部分统筹机构局限于县级（1000多个）和市级（100多个）地区。统筹层次低下导致各地区养老保险负担畸轻畸重，部分地区基金缺口较大需要中央财政补助，而另一部分地区基金结余闲置，保险制度的风险分散与调剂保障功能完全未能有效发挥。此外，各地在缴费和待遇水平上的差距使目前低层次统筹现状成为建立养老基金投资经营制度几乎不可逾越的障碍。2013年四川和浙江省的缴费率分别为20％和14％，而月人均基本养老金分别是1525元和2500，不同省份间高待遇、低缴费和低待遇、高缴费并存的现象普遍存在，甚至同一省份内不同地区的差距也很大。在这样的情况下，中央要提高统筹层次、建立集中投资管理的机制，必然会因触动地方利益而遭到抵制。

以上现实情况说明，在统筹层次，中央与地方应该理顺两大关系：首先，在所有权与处置权上，县市一级的地方应当让渡基金的处置权，由省或中央统筹管理。高层次统筹可以充分发挥基金的规模效应，在确保收益的前提下提高规避风险的能力。其次，在收益权利上，统筹层次的安排必须能协调地区差异，解决集中统筹所导致的缴费与待遇不均问题。在这一点上，中央统筹相对于省级统筹来说，具有很多的不利因素，比如难以制订统一的、满足各地区利益需求的制度来确保缴费与待遇的公平性；难以细化制度以弥补各省内部不同地区的支出和收益差距等等。因此，关于层次的问题，在中央统筹或者省级统筹两个解决方案之外，也许有更多的选择，比如在中央协调下，省级统筹机构可以通过自由组合等方式，寻找能够协调利益、弥补差距的路径，从而建立一种高于省级、低于中央的统筹层次。

二、经营主体：行政集中与私营分散的模式

由中央、省或组合机构统筹而来的养老基金该由何种类型的主体经营，即经营权力问题，是需要解决的第二个问题。在经营主体的选择上，基本上有以下几种方案：

第一种方案是由政府机构集中管理。这一方案主张，养老基金可交由全国社保基金理事会或者由人社部筹建的下属机构代为管理。或者成立其他专门机构管理，这一专门机构隶属于国务院或人社部，同时在投资运营上遵循市场化和多元化的投资模式，兼具基金运营与行政管理的能力。这一方案的优势是“专门性”与“直接性”。专门机构成立的目的直接、明确，治理机构相对于其他综合性保险公司或基金公司来说更加简单、清晰，而且像全国社保基金理事会这样的专门机构已经积累10多年的入市经验，接手运营养老基金的难度相对较小。然而，相对于优势而言，该方案的劣势则更加明显：

首先，专门机构运营基金的专业性较差，盈利能力堪忧。相对于企业建制来说，专门机构的行政建制导致无论是员工还是自身管理体制，其专业性都比较差，从事投资的工作人员往往不受证券业从业人员资格准入和执业行为准则的约束，业务水平不高影响投资收益的情况难以避免。以全国社保基金理事会为例，尽管按其年度报告，基金自成立以来的累计投资收益率年均达到8.13%，业绩非常不错。然而实际上，其自营收益的能力远不如委托投资。从国务院2013年对中央预算执行和其他财政收支的审计报告中可以看出，当年社保基金总投资收益685.87亿元，收益率6.2%，但其自营指数化投资是处于亏损状态。根据具体的审计报告，社保基金理事会的运营过程中，还存在着许多不专业而导致损失之处，比如因部分协议存款办理不规范而损失近亿元；拟定协议存款方案时决策不当，造成少收利息380万元；未按期对转持股票计提准备而减值损失103.02亿元等等。

其次，行政机构信息封闭、财务管理不透明，可信性不如社会性保险公司和基金公司。机构信息封闭和管理的不透明很容易导致投资经营过程中的违规甚至违法行为。全国社保基金理事会2013年通过多报实有人数多申领人员经费和绩效资金，还有以职工福利费的名义，违规发放实物津贴补贴以及公车运行费超预算50％以上等问题。

再次，经营权力过于集中也会造成基金投资体量过大，自身的规模风险以及给金融市场带来的风险都很难承受。

第二种方案是委托私营保险和基金公司管理。可以在目前已有授权经营的公司基础上，扩大特许运营的范围，通过竞争，实现养老基金投资的完全市场化和社会化。这一方案的优势是投资经营主体管理及从业人员更加专业，相对行政机构更加熟悉金融市场，国际化的水平和能力都比较强。而且目前已经有超过60家资产管理机构获得企业年金等基金管理资格从事相关投资业务，市场准备和竞争水平比较充分，养老基金入市，可以从中挑选管理水平、信用度和盈利能力较为优秀的公司委托管理。但是，专业管理机构的投资倾向往往因为对收益率的关注选择短期行为，这与养老基金长期收益的目标相悖，从而产生不利于养老基金保值增值的安全风险，这是委托专业机构运营养老基金的潜在劣势。

第三种方案是以央企或者其他方式成立与行政管理部门完全独立的养老基金投资公司。这一或者这些投资公司完全按照企业化模式独立运营，担负养老基金入市的委托管理职责，与全国社保基金和其他专业机构竞争，在投资范围上一方面遵照保障基金安全的原则和长期收益的目标选择投资领域、范围和产品组合，另一方面，其运营费用由管理费的形式解决而不涉及行政经费由财政负担，不仅可以降低基金整体的运营成本，也可以提高员工薪酬和福利水平从而达到吸引人才的目的。新建立的投资公司也可以吸取过去的基金管理机构（无论是全国社保基金理事会或者其他保险、基金公司）在投资运营中的失误教训，建立更加合适的管理体制，加强信息与管理的公开与透明度。其弱势在于新建公司的生存能力和经营能力需要一定的时间加以检验，市场的不确定性较多。

目前来看，第三种方案是比较适合目前以及今后养老基金投资运营需求的方案，而从实际工作中看，中央政府和一些金融机构比较倾向于这种方案。在实际的运营方案选择中，经营主体的选择可以与统筹方式相结合，形成具体投资的不同组合规划，比如可以将统筹和个人账户分别委托私营机构或养老基金公司经营管理，各省级机构也可以在自由组合的基础上，将资金交给不同的基金公司管理，允许省及省级层次组合根据地区和自身的经济发展需要，制订不同的投资组合方案，并根据方案选择不同的管理机构等等。另外，养老金的账户管理和发放等原来属于政府服务的职能，也可以按委托的形式由私营或养老基金公司负责。

三、监管与服务：政府的角色与责任定位

在解决了统筹层次问题并且剥离基金经营权后，地方养老金管理部门的主要角色与责任定位便剩下了监管与服务。

首先是有效监管的责任。地方应与中央政府相配合，就基金投资方向、管理的流程等细节以及损益情况，在中央审计的基础上，侧重于本省、市、县的基金情况定期向社会报告。对投资的结构安排以及受托人的管理能力和水平进行评估，保证受托人的投资经营行为严格受到法律的监督与制约，确保委托人和参保人的利益，在出现问题时随时委托外部审计机构进行第三方的专门审计。

其次是提高服务水平和能力的责任。不再担负统筹和经营责任的地方机构，应当更专注于做好本地区养老基金相关的信息服务以及对跨统筹区域流动人口的养老金转移、接续服务。信息服务包括通过搜集、核实本地经济发展状态、人口构成比例和就业等信息，为上级统筹部门和受托管理机构在养老金缴费支付、投资项目方向、长期收益目标等方面提供信息支持和咨询服务。对于跨区域流动人口，两个或者多个统筹区域的政府应该相互积极协调，确保养老保险关系的顺利转移和接续，保护流动人口的养老金权益。

四、结论

养老基金投资经营的市场化与多元化改革，首要问题是理顺各方参与者的权力、责任、利益关系。从统筹层次上看，市县级统筹机构必须让渡基金处置权力到更高层次的机构，而当前人社部主张的中央统筹方案由于中央与各省之间利益博弈实施的难度很大，最佳的方案应该是更加灵活地组合式统筹。具有经营管理权力的投资机构，不应是政府或其下属行政部门，也不适合全部交给私营保险或基金公司完全市场化运营，而应成立企业化的独立养老基金管理公司，这些公司以市场化、专业化和国际化为特征，对不同统筹层次和不同账户的资金遵循审慎负责、公开透明的原则提供不同的投资产品组合，与私营保险和基金互相竞争。剥离处置权和经营权的地方养老金机构，其角色和责任定位应专注于对基金投资行为与损益的有效监管，以及为上级统筹机构和受托管理机构提供信息支持、为参保人提供更加优良的服务等等。明确的权力、责任和利益关系是确保养老基金投资经营的核心保证。