张喜玲  新疆财经大学金融学院

基金项目：新疆教育厅人文社科重点基地招标项目“新疆综合保税区发展离岸金融业务问题研究”（050114C06）。

摘要：我国地方政府债务风险问题引起了各界广泛关注，面对复杂的政治和经济环境，从制度层面上来研究地方政府债务存在的问题及如何应对债务风险，通过对地方政府债务及其现状进行分析，找出当前体制及运行机制上存在的不足，从而针对旧债和即将产生的新债制定出相关的应对措施来防范风险，即对旧债宜疏不宜堵，以市场化融资模式引入新债。

关键词：地方政府债务；融资平台公司；负有偿还责任

地方政府债务具有筹措资金快速及时，针对性强、灵活性强等特点，切实的解决了地方急需解决的问题，为区域经济发展创造了良好的环境条件。但是，随着我国城镇化的推进，地方规模不断扩大，为扶持地方经济发展，地方性政府债务规模上升很快。2009年信贷大投放中，约有40%的银行信贷资金流入地方融资平台；2010年实施信贷总量控制，地方融资平台的后续资金来源及未来隐藏的风险问题开始显现；2013年“防范化解地方政府融资平台贷款风险”被放在了严控金融风险的第一条，地方政府债务风险问题引发广泛的担忧和关注；2014年信用债零违约现象的打破，使我国地方政府债务风险防范和管理面临重大挑战。

一、地方政府债务发展现状分析

（一）债务规模

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，分别占我国政府相应债务责任的52.6%、91.1%和65.2%。债务的区域分布存在明显的差异，东部地区占比47.5%，中部地区占比23.6%，西部地区占比28.7%。

（二）债务主体分布

地方政府债务主体中，融资平台公司、政府和事业单位成为主要的举债主体，分别占39%、23%和13%。融资平台公司主体，主要承接产业转移的省份如湖南、重庆、安徽、湖北和广西债务占比较高，超过60%；江苏、陕西和海南超过50%。政府部门和机构主体，其中欠发达省份债务占比较高，如山西、新疆、宁夏和吉林占比超过50%；内蒙、青海、云南超过35%。国有独资或控股企业主体，分布于央企较多的省市。

（三）地方政府债务偿还责任的层级分布

地方政府债务主要集中于市级层面，负有偿还责任的债务规模占比40.75%，其次是省级和县级，占比不到30%，乡镇债务占比最低，仅2%。但地方政府直接负有偿还责任的债务表现出层级越低，债务偿还的财政压力越大的特点，即乡镇占比高达84.18%，县级78.49%，市级66.44%，省级34.23%。区域比较发现，经济不发达省份，省级负债占比较高，经济发达地区县级负债占比较高。如山西省级债务占比达62.4%；浙江、四川、贵州、内蒙和重庆县级债务占比超过50%。

（四）债务资金来源

地方政府债务资金来源以银行贷款和发行债券为主，两者占比分别为56.56%和10.32%，银行贷款以东部区域占比较高，中部次之，西部较低为特征。发行债券类债务，在经济欠发达省份中占比较高，如安徽、甘肃、青海、宁夏、江西、黑龙江和新疆等。信托债务，山西、江苏、浙江、重庆和山西的信托类债务占地方政府信托债务总额的40%。

（五）债务资金投向

从地方政府债务资金投向看，主要投资于市政建设5.8万亿、交运运输设施建设4.09万亿、土地收储1.88万亿、保障性住房1.09万亿，占比分别为34.64%、24.43%、11.22%和6.54%。地区差异表现为：市政建设，天津和上海占比最高，均超过50%；土地收储，四个直辖市比重均较高，北京占比44.4%，上海22.5%，天津19.2%，重庆16.8%。

二、地方政府债务存在的问题

众所周知，我国政府或国有控股银行不可能因为政府债务问题面临破产倒闭，但并不意味着地方政府债务所引发的一系列问题不会对我国经济伤筋动骨。

（一）地方政府负有偿还责任的债务增长较快

2013年6月较2010年底，政府负有偿还责任的债务，省、市、县和乡镇分别增长14.41%、17.36%和26.59%。2015年地方政府负有偿还责任的债务占比或上升至90%（俞平康、孙峥，2015）。在政府不再兜底的背景下，融资平台公司等企事业单位会把一些债务重新划转为政府负有偿还责任的债务。可能会导致地方政府负有偿还责任的债务大增。

（二）部分地方和行业债务主体负担较重

省、市、县和乡镇各级政府负有偿还责任的债务分布不均衡，市县偿债压力较大，其中市县级政府占据了81%的比例。市县级政府的财力无法与省级政府相比，导致其偿债能力天生薄弱，因此，市县级政府债务问题更容易集中性爆发。

另外，地方融资平台将剥离融资功能，地方政府将成地方政府债务主要的承担主体，未来地方政府债务的后续融资存在一个大的缺口。

（三）地方政府债务对银行信贷和土地出让收入的依赖程度较高

地方政府融资结构过度依赖银行信贷。地方政府主要以城市商业银行为突破口，在地方政府负有偿还责任的债务中，银行贷款占比高达57%。城市商业银行的规模相对较小，地方政府债务的规模较大，风险过于集中，无论是商业银行方面还是政府方面出现问题，商业银行破产倒闭的风险就非常大。一些地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，有超过25％的债务承诺用土地出让收入作为偿债来源。

（四）部分地方和单位违规融资、违规使用政府债务资金

2013年6月审计结果表明，存在部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元；部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元；还有地方举债用于维持地方的行政管理开支，发放工资、弥补经费不足等。

三、解决地方性政府债务问题的对策建议

地方政府债务融资解决理念——宜疏不宜堵。在实践中，能否找到一种既可满足地方政府投资和发展需求，又可实施有效控制的投融资模式是解决问题的关键，即在直接债务融资和间接债务融资中做出选择。所以，要逐步放大地方政府自行发债的权力，只有债务更加透明，风险才更容易防范。

（一）控制分散当前地方债务融资风险

中央政府出面对目前的地方政府债务状况进行全面审计，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金有发展前景的融资项目，引入更多投融资主体，财政逐步退出，引导社会资金介入，减轻地方政府的担保压力。对一些公益性的项目，地方政府则需承担更多义务，中央政府提供担保。以银行为主体的地方债务展期以分期分批的资产证券化等方式分散化解债务风险。对西部欠发达地区的债务可在中央政府的帮助下化解风险。

（二）建立规范的地方政府融资的管理监督机制

健全债务监管体系，建立债务信息公开、监察、审计和效能评价制度，将债务“借、管、用、还”情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，以明确和落实责任，防止违规和过度举债，提高资金使用效率。加强对地方债务指标的监控和风险管理，包括建立风险预警机制、建立地方财政的偿债机制、加强地方债务的预算管理等。把政府投资保持在合理规模，不能超出自己的承受能力，盲目地扩大投资。

（三）加强对融资平台公司融资贷款的管理

地方政府大规模举债虽然是无奈之举，但一旦无法实现当期融资，借新还旧就无法持续，如果融资平台公司的资金链断裂，带来的麻烦会更大。因此，对数目较多的融资平台公司进行整合，必要的补充注册资本金，不得把公益性资产作为融资平台公司的注册资本，对融资平台公司的操作流程进行规范，实行项目管理制，确保资金投向符合监管要求。完善融资平台公司的市场化功能，使其变成真正具有企业性质的组织。

（四）逐步形成地方政府直接债务市场化管理机制，增强政府负债透明度

我国正处于城镇化快速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金，没有资金，基础设施建设无法快速推进，因此，有必要为地方政府留下足够的融资空间。地方政府通过公开市场发债融资，即可以避免地方政府过度依赖银行融资，又使地方政府成为市场上的信用主体，提高地方政府的管理水平，同时还会促使地方政府财政公开。有助于比较准确了解地方政府的真实债务水平，对规范各类风险具有积极的意义，也有助于市民参与地方治理的民主化进程，促使地方政府规范化和向服务型政府转型。

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