游年青   南平市延平区社会劳动保险管理中心

摘要：目前，我国城镇职工基本养老保险管理体制尚未实现全国统筹，各地养老保险政策差异过大，缴纳标准不一，对劳动力的流动造成了一定的负面影响，同时，我国人口老龄化情况日益严重，也使得不少省份和地区的基本养老保险基金在满足退休人员养老金支付方面遇到了压力。为实现城镇企业职工基本养老保险全国统筹，必须加大基本养老保险执法力度，提高覆盖面，大力推进省级统筹，为实现全国统筹打好基础，改革养老保险征缴体制和监督体制，提高养老保险管理效率，实行多元化基金投资办法，拓展投资新渠道，促进基金保值增值，建立多层次的养老保险模式，完善社会保障体系。

关键词：城镇企业职工；基本养老保险；覆盖面；社会统筹

城镇企业职工基本养老保险是我国社会保障制度中最重要的项目之一，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》施行后，我国城镇企业职工基本养老保险改革取得一系列新进展，最大限度地保护了城镇企业职工的基本养老保险权益。但是历史遗留问题的负面影响依然存在，并且成为了养老保险体制改革向纵深方向发展的障碍。为此，本文笔者深入探究了我国城镇职工基本养老保险制度运行中存在的问题，并提出了相应地整改措施。

一、我国现阶段城镇职工基本养老保险制度中存在的问题

（一）覆盖面狭隘

1、实际覆盖率不高。

自提出养老金实行社会化发放后，国家便将城镇社会养老保险体制改革的重心放在了提高养老保险的覆盖率上。为顺利实现这一目标，特将私营企业、个体工商户以及在企业务工的农民工等都纳入到参保体系中。然而实际情况仍不容乐观，虽然参保人数有了显著增长，但一些个体从业人员、灵活就业人员仍游离于养老保险体系之外，这就导致养老保险制度的覆盖水平偏低。

2、缴费比例过高。

就目前来看，缴费率过高导致企业不愿参保，个人无力参保，这是提高养老保险覆盖率困难的主要原因。现有政策规定，企业缴费比例为20%左右，但实际上，部分地区企业缴费比例高于20%，最高可达30%以上。过高的缴费比例不仅增加了企业的人力经费，企业负担过重，还会降低了企业的赢利水平，这就使得很多企业为追逐经济利益，以各种方式逃避拒保。除此之外，还有诸如有关组织和个人的参保意识单薄、政府行政能力不足、缴费机制不完善等原因阻碍了基本养老保险覆盖面的扩大。

（二）养老保险管理落后

1、统筹层次较低。

有的省市地域较近，人员流动频繁，但由于基本养老保险的分别统筹，使得劳动力在不同地区之间流动的时候，养老保险关系转移存在一定困难。如养老保险跨区转移时，因在缴费基数和比例等方面存在较大差异，个人账户不能自然续接，需要重建，还会出现而劳动者在不同地区重复参保的情况。这些问题都不同程度地影响了劳动者的正常流动。

2、养老保险被挤占、挪用，造成基金浪费流失。

“养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用。”这是财政部在1993年关于养老保险所作的明文规定。在关于城镇企业职工基本养老保险改革的文件中，国务院也多次规定“不得挪用社会保险基金”。虽然国家以法律法规等形式对养老保险的用途作了严格说明，但地方政府财政部门擅自挤占、挪用养老基金的现象仍时有发生。如有些地方财政部门用存入财政专户的养老保险金进行放贷；还有些地方用养老保险金购买债券的收据进行抵押贷款、炒作等等。

3、养老保险基金投资渠道单一，保值增值没保证。

养老保险，顾名思义，是为几十年后人们退休老年生活所提供的一种保障。而作为一种长期性的后备资金，养老保险基金确保的保值增值，是基金管理工作的意义之一。目前我国的养老保险基金的投资渠道主要有两种，即国债和银行存款。与国外相比，我国养老基金投资聚到比较狭窄单一。并且现行的这两种投资方式虽然在规避市场风险、保证基金安全方面有很好的优势，但这是以以牺牲市场效率和经济效益为代价的，其造成的负面影响不言而喻。

4、养老保险基金财务管理制度不健全。

由于我国现行的财务管理制度缺乏完整性、科学性，执行中容易出现基金流失和浪费现象，这导致了我国养老保险基金养老保险基金改革无法顺利进行。另外，由于财务制度不健全，养老保险具体经办机构只能执行由部门下发的财务制度，财政、审计等监督部门只是简单地事后检查和监督，而没有参与基金运营的事前和事中管理，若检查过程中发现问题，只能以部门的财务制度作为进行处理，这致使在养老保险在管理过程中出现的许多问题无法可依、无章可循，最终导致问题拖延而得不到及时有效处理。

二、城镇企业职工基本养老保险制度的改革对策与建议

由于目前我国企业职工养老保险制度的改革并不够成熟，改革进程缓慢，至今仍还存在着诸如养老保险统筹层次较低、制度不统一、不完善、企业负担重等问题，制约着我国养老保险制度的发展，所以必须根据国家的改革目标与原则，从确保城镇企业职工基本养老保险制度可持续发展的角度,重点进行以下几个方面的改革与完善。

（一）加强基本养老保险执法立法，继续扩大覆盖面，力争实现应保尽保和基本养老保险费应缴尽缴。

既然是基本养老保险，首先应体现“基本”二字，也就是广泛性。自改革开放以来，包括共有经济在内的多种经济成分迅速地发展起来，旧的基本养老保险制度不再适应于形势的发展需求，养老保险制度逐步由公有制经济向非公有制经济延伸。因此，无论是为了完善我国养老保险体系，还是为了满足非公有经济对养老保险的需求，都显示了扩大养老保险覆盖面的紧迫性和重要性。

政府要始终围绕“实现应保尽保，基本养老费应缴尽缴”的原则展开工作，突出参保行为的强制性特征，加强基本养老保险的执法力度，变政府在养老保险方面对企业的软约束为硬约束；提高企业与个人的参保意识，强调养老保险基金对规避养老风险的重要意义。同时，也要对因各种原因中断缴费人员补缴的具体政策的研究，尽快制定出允许他们补缴的办法。只有这样，才能不断扩大基本养老保险的覆盖面。

（二）大力推进省级统筹，力争早日建立全国统一的城镇职工基本养老保险制度，实现全国统筹。

2011年7月《中华人民共和国社会保险法》颁布实施，这是首次将统筹层次提升到法律层面上来，其意义重大。提高社会养老保险统筹层次，建立一个全覆盖、统筹衔接、保障适度、社会化、管理健全、全国统一的城镇职工基本养老保险制度是改革的必然趋势。然而,目前提高社会养老保险统筹层次的改革步伐十分缓慢，大部分地区的统筹层次依然较低。要实现全国统筹，要作出以下几项调整：

1、统一全国养老保险方针政策。

除了要提高养老保险制度的覆盖率，更重要的是要规定不同领域的收支标准，确保能让不同群体都进入制度性保障，而且要强化养老保险制度的保障性，要让低收入群体不是光在名义上进入养老保障制度的框架中，而且要享受到有效的保障，“名义保障”与“实效保障”的反差值得政府的高度关注。另外，也要避免不同社会保险群体之间不必要的摩擦与矛盾。

2、统一城镇基本养老制度。

要打破户籍制度，使包括公务员、事业单位人员、企业职工、私营个体商户以及农民工在内的，只要是在统一城镇工作的所有人员，都要按照统一的城镇基本养老标准，缴纳相同比例的养老保险，在退休后享受同等条件及待遇的社会养老保障，进一步体现公平的原则，这对于拉动消费、鼓励创新创业、维护社会稳定、建立和谐社会方面对于重大的战略意义。

3、统一全国企业缴费比例，并做适当降低。

如果能做到这一点，有利于扩大基本养老保险的覆盖面。不仅各地养老负担畸轻畸重、企业缴费比例畸高畸低问题能顺利解决，还能缓解企业缴费负担过高的压力，吸引一批个体商户、灵活就业人员等参加基本养老保险，

4、统一养老保险费征缴。

目前，城镇职工基本养老保险的征收有社保征收和税务征收两种方式。国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等行政法规是社保征收的主要法律依据，但是条例并没有授予社保经办机构相应的征收管理权。因此，一些地区以为税务部门可以依据税法采取强制性措施而有利于养老金的征缴，故而将养老保险基金托付于税务部门。其实这种征缴方式很容易造成社保、税务两部门工作的脱节，加之，税务机构工作重心在税收，容易造成基金征缴在税务部门中的地位边缘化。另外，由税务机构征收养老保险费，需要增加相应的机构、人员、设施以及办公经费，导致征收成本增加。因此，为了提高基金运转的效率和基金的安全性，需要将养老保险征收管理体制统一到社保征收。

（三）拓宽养老保险基金投资渠道，实现基金保值增值，制定基金管理办法，确保专款专用。

我国政府对基本养老保险基金投资有严格的限制，目前的投资范围只限于国债和银行存款，这两种做法虽能较好的防范风险，但难以保证基金的保值增值。为了降低个人账户基金贬值的风险，应在遵循投资基本原则的基础上，制定专门的基本养老保险基金投资办法。比如，目前商业保险市场发育较为成熟，保险公司经济实力也较为雄厚，可以以向商业人寿保险公司购买保单的方式进行投资，这种投资方式既可以提高投资效率，也能有效地促进社会保险和商业保险的融金与互动。从长远来看，政府应该引导基金向基础设施、教育产业等低风险高收益的领域投资，不断提高基金收益率。还要规范基金管理的相关法律法规，做好立法准备，以规范养老保险基金的投资运用，保证基金的安全和职工享有的合法权益。另外，针对基本养老保险基金被挤占挪用的现象，还应该制定专门的基金管理办法，明确责任，完善监督机制。

（四）发展多层次的养老保险，完善社会保障体系。

中央政府和地方政府应一以贯之“边富边老”和“老年共享”的理念，加强福利型养老的民生投入，同时建立多层次的养老制度体系，如贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险等模式，这符合我国文化传统和现代社会保险机制的要求。

1、加大基本养老保险的执行力度。

现阶段，执法不严，“形式”大于“内容”可以说是我国城镇职工基本养老保险制度的最大弊端。因此，城镇职工缴纳养老保险的行为应该强制化，通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。对那些缴纳不起的贫困群体，地方政府需要兜底，代缴部分或全部最低标准的养老保险费，以确保养他们的养老安全，也可以鼓励公益慈善等社会组织为其提供资助。

2、鼓励企业为员工建立企业年金保障。在现代企业制度下，人才竞争成为了企业竞争的一个重要表现形式，作为企业经营者不仅依靠丰厚的报酬吸引人才，更要建立长效机制，留住人才。而企业年金正是体现员工福利的一个重要组成部分，不仅是联系企业和职工长期经济关系的重要纽带，也为职工在退休后维持高水平生活提供了充分保障。

3、积极发展商业寿险保障。

此模式的实施对象为高收入人群，目的在于给予人们基础保障之上的更高层次的保障。本模式由个人根据自己的经济能力和偏好，自愿选择。政府要视情况需要给予政策支持。

基本养老保险作为社会保障的重点，备受社会各界的关注。从目前阶段来看，要使我国城镇企业职工基本养老保险的改革工作顺利进行，现实国情是不可忽视的重要前提之一，政策法律的制定必须紧密结合实际国情并以此作为出发点。我国的现实国情，即我国处于社会主义初级阶段，人口多，底子薄，这一基本国情既决定了我国现阶段的社会保障程度只能是低水平的，也决定了我国的养老保险水平要和经济和社会的承受能力相适应，否则将不利于我国经济的健康可持续发展。随着退休人员的增多，老龄化问题的加剧，原有的矛盾与问题会更加突出，而随着我国城镇职工基本保险制度的不断完善和提高，这些问题与矛盾必将得到一定程度的缓解，进而也会极大地促进我国城镇职工养老保险健康有序的发展。相信不久的将来，我们一定会迎来我国养老保险事业发展的春天。

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