张亚静 吉林省白城市珠算协会

摘要：随着经济和社会的发展，国家注入和社会筹集的社会保障资金越来越多。如何强化对这项资金的监管，使之安全运行并充分发挥其使用效益，是公共财政条件下财政监督工作的一项重要课题。

关键词：完善，社会保障，财政监管

本文结合财政监督工作实践，试就这一问题谈些粗浅看法。

一、内涵与外延

社会保障资金是保障自然人必要生活条件和相关福利，维护社会稳定和政治安定，确保社会经济顺畅运行的重要的基础物质条件，是社会保障制度的重要的物质基础。我国的社会保障体系始建于建国初。20世纪80年代后，由于我国渐次向商品经济体制过渡，客观上要求建立起适应这种经济体制和同国际接轨的社会保障机制，以适应 新形势下社会保障工作的要求。在这种情况下，我国的社会保障事业有了比较快的发展，但至今未臻完备，主要是体系不健全；覆盖不完整；政策未尽统一；保障水平比较低；仍只具雏形，带着明显的“特色”痕迹。但不管怎么说，我们算是有了向市场经济方向改革和发展，属于我们自己的社会保障体系。

就我国社会保障体系所包孕的内容而言，从目前的情况看，大致可以分为五种类型：一是城市企业职工的社会保障和相关福利，如再就业保障、养老保险等；二是城镇企业、机关事业单位职工的基本医疗保险；三是事业单位职工的失业和养老保险；四是城镇居民最低生活保障；五是城乡社会救济、优抚等的保障。我国的社会保障工作是由政府和尚未完全独立运行的社会保险机构分别管理、运作的，代表政府管理、运作的部门有财政、劳动、民政等多个部门。

与社会保障所包孕的内容及我国目前社会保障项目相适应，社会保障资金主要包括养老保障资金、失业保险资金、医疗保险资金、再就业资金、工伤保险资金、城镇居民最低生活保障资金等。其来源：一是用人单位按单位工资总额的一定比例缴纳的保险费；二是劳动者按本人工资额的一定比例或定额缴纳的保险费；三是政府的财政补贴；四是捐赠、增值性收入及其它收入。而社会保障资金支出的范围通常是：以货币形式给付养老、失业、工伤、医疗等各种保险费；以货币形式给付再就业资金；以货币形式给付基本医疗费用；以货币形式给付低保资金；以货币形式安排用于社会保障事业的其它社会性支出，如建劳动力培训基地、推进劳务输出、建劳动力市场等。

二、积弊和流弊

新形势下社会保障资金使用和管理方面存在的问题以及强化对社会保障资金财政监督和管理的必要性，可以从管理积弊和使用流弊这样两个方面进行解释。

所谓管理积弊，是指目前实际运行着的管理机制多年来形成并承袭下来的不利于管理、不利于社会保障资金安全运行的诸多方面。

所谓使用流弊，是指长期以来社会保障资金使用和管理上一直得不到理想解决的一系列问题。从社会保障资金使用和管理的具体情况看，出现问题多是在社会保障资金拨付和具体使用这样两个环节上。从拨付环节上说，可能发生资金滞拨甚至被截留的情况。如有的时候由于财政预算方面的资金调度紧张，社会保障资金被临时占用，需待资金腾出来后才能拨付，这样就造成拨付滞后；如果被占用的资金始终腾不出来，那么最终就会被截留。而具体使用环节则可能发生串项和挪用的问题。串项是资金用途在项目上的改变，通常不脱离社会保障这一范围；而挪用，如用救灾资金修建楼堂馆所、购买小汽车，把保险资金挪用作业务经费等，其性质就完全不同，属严重违纪行为。更有甚者，由于体制漏洞和管理不严等原因，还常有贪污、挥霍社会保障资金情况的发生。此外，在社会保障收入环节的管理上也存在一些长期以来一直解决不好的问题，如企事业单位法人法律意识浅薄，欠缴社会保障资金问题突出，地方财政部门按要求配套的社会保障资金不足，致使社会保障支出常出现缺口，影响社会保障事务的开展乃至社会保障机制正常运行的问题。

从逻辑上说，社会保障资金使用上的流弊，在很大程度上由管理上的积弊所致。所以，强化对社会保障资金财政监管的关键和要点是要改革传统的、不适应新形势需要的管理机制、管理模式，革除积弊，用全新的思维、全新的理念、全新的视点重新构筑适应新形势要求的管理机制和管理模式，以便从管理机制上清除滋生使用流弊的土壤。

三、思路与对策

对社会保障资金实行科学有效的监管是充分发挥社会保障资金在社会保障方面的作用，实现其在维护社会稳定和政治安定方面的功能，确保该项资金安全、高效运行的至关重要的环节。对社会保障资金的监管有多个层面、多条途径、多种手段，其中财政监管是重要的层面和途径之一。

财政对社会保障资金实行监管，大致有预算监管、收支监管、财务监管这三方面内容。

对社会保障预算的监管，就是监管社会保障资金收支计划，监督检查预算的编制是否科学、合理、及时，是否有可操作性；预算编制经批准后，是否按照预算执行，有无打折扣的情况，有无预算外列收列支情况，有无不落实上级指令性计划等。对社会保障资金预算的监管，可在事前、事中、事后等不同时段进行，重心是确保预算科学、合理、准确、无误并切实按预算执行，这是做好对社会保障资金监管的前提条件和基础性工作。

对社会保障资金收支的监管，就是对社会保障资金具体运行的监管。核心是确保社会保障资金收支的合规性，也就是确保社会保障资金的每一项收支活动，都符合法律的要求和政策规定。如该封闭运行的资金，都要按要求实现封闭运行；该征缴上来的钱，要及时足额征缴上来；规定用于“打油”的钱，绝不允许用来“打酒”；如此等等。目前，由于各地经济实力不同，社会保障政策也未尽相同，其间差异很大，有的地方社会保障资金用不了，有的地方却有很大的缺口。在这种情况下，越是困难的地区，就越有必要强化对社会保障资金支出的管理，确保花对每一分钱，尽量避免各种保险费、下岗再就业资金、低保资金欠发的情况发生，全力维护社会稳定和政治安定。

对社会保障财务的监管，寓于对社会保障收支监管的全过程，两者密不可分。财务监管的核心是透过对社会保障收支活动的监测，看社会保障资金流动的程序是否合理，是否符合社会保障财务会计制度的相关规定，同时考核资金运用的效绩情况亦即财务成果。

通常情况下，财政对具体的社会保障资金的监管可以划分为以下三个层面：

一是对社会保障资金预算及其运行的管理。从财政监管的角度说，这方面的管理是由财政的社会保障财务管理部门实施和负责的。财政社会保障财务管理部门负责编制年度社会保障预算；负责对社会保障资金收支的管理和监督（专户核算和专户管理）；负责社会保障资金的给付；负责对社会保障资金使用合规性和安全性的监督；负责对社会保障资金的跟踪问效；负责对资金运行程序合规性的检查和监督。

二是对社会保障资金的监督管理。这方面的工作主要是由财政监督部门负责的。财政监督部门对社会保障交错的监督和管理是全方面的，核心和重点是对社会保障资金收支的合规性和安全性进行监督、检查，发现问题，及时处理，以确保社会保障资金的合规、安全、高效运行。如对社会保障资金收入来源、实际征缴情况的监管；对资金流动情况、程序的监管；对支出合规性和财务成果的监管；对基层单位使用社会保障资金情况的延伸管理等等。

由于社会保障资金的使用分散于劳动、民政、社会保险公司等部门，而且资金来源、用途、给付对象、使用方式等都有很大的不同，所以财政对社会保障资金的财务管理和监管不但面儿比较广，而且难度较大。特别是由于该项资金作为专项资金的特殊性质，使对该项资金的管理不但要求高，而且规范性强，需要在监管上下更大的功夫。

三是预算单位社会保障资金管理。这方面的工作是由预算单位财务、会计人员负责的。财务管理的角度说，所谓预算单位社会保障资金管理主要是指劳动、民政、社会保险公司等部门和单位对社会保障资金的管理。由于实行了会计委派制，会计人员都隶属于财政会计管理机构，所以这方面的管理具有财政管理和内审管理的双重性质。预算单位社会保障资金核心是确保社会保障资金的使用和管理符合财政政策、财政法规和财务规章制度的规定，确保社会保障资金使用规范、核算规范、管理规范，并注重提高其使用效果。

实际运行过程中，社会保险公司使用和管理的社会保障资金如养老保险金、失业保险金等，由于是以自然人为对象，直接发给了养老者或失业者个人，形成了最终消费的来源。所以就没有了后续延伸管理的问题。但劳动、民政等部门使用和管理的社会保障资金，有一些在该部门和单位并未形成最终耗费，还要进一步下拨到基层单位，由基层单位使用和管理。这样，对这些下拨给基层单位使用和管理的资金，就有一个后续延伸管理的问题。这种后续延伸管理主要是由作为预算单位二次给付资金的劳动或民政部门负责的；但同时，这种后续的、延伸的管理也是财政监管的重要内容。

以上所说的财政对社会保障资金的监管，是财政依托国家社会保障相关政策和法规，在宏观管理的大的框架下对具体的社会保障资金的监管，是微观的、具体的监管。其目的就要确保社会保障资金的安全、高效运行。在这一过程中，财政对社会保障资金的监管应该是一种合力，即财政财务管理、财政监督管理、预算单位管理三方形成的合力。只有这样，对社会保障资金的监管才会收到事半功倍的效果。