张龙   云南财经大学财政与公共管理学院

摘要：向社会力量购买公共服务，已成为政府提高公共服务质量、创新社会治理的制度性探索。政府购买公共服务有其深刻的理论逻辑，但同时，市场主体秉承的私利至上的信条与公共服务追求的公共性之间存在着难以弥和的冲突，这也给政府购买公共服务带来了新的潜在风险。这些潜在风险主要包括：市场缺陷问题；委托代理困境；寻租及监管风险等。因此，政府应建立相应的风控机制，以规避和防范这些风险。具体应从增进和完善市场竞争和加强政府监管能力建设两方面着手。

关键词：政府购买；公共服务；风险分析；控制策略

政府购买公共服务作为公共部门变革的重要举措，凭借其可以缩减公共财政资金、改善公共服务品质、提升公共服务效率等独特魅力，越来越为各国政府所追捧。它意味着，政府不再把持公共服务的生产，而是将公共服务的生产权以合同外包的形式让渡给市场，通过引入市场机制，以发挥市场竞争在效率和成本方面的优势。然而，政府购买公共服务的实践过程表明，尽管这一制度受到各国政府的青睐，却不得不面对市场存在缺陷、委托代理困境、寻租及监管风险等问题。现实中，政府似乎漠视了这些问题，它并不追求效率和低成本，而只是做出在推进政府改革、提升政府效率的姿态。同时，霍吉也在他的研究中指出，学界对政府购买公共服务的真实成效同样缺乏系统的研究，相反，不断膨胀的政府、不断高涨的财政支出却在全世界范围内发生。本文将深入剖析政府购买公共服务所面临的风险，进而提出相应的控制策略，以期对政府购买公共服务的实践有所助益。

一、政府购买公共服务的风险分析

（一）政府购买公共服务的市场缺陷问题

作为市场化改革的特定形式，政府购买公共服务实质上是将公共服务外包给市场中的第三方。然而，政府和市场一旦结合，将会产生了一系列多元而复杂的挑战和约束，这些挑战和约束直接决定着政府购买公共服务的成效。唐纳德·凯特尔从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度，定义了政府购买公共服务的市场缺陷。“供给方缺陷”主要表现在以下方面：第一，政府购买公共服务的现成市场不一定存在，因而市场无法对公共服务进行精确定义，从而确保公共服务的低价格和高质量。第二，政府购买公共服务的市场竞争程度较低，公共服务产品市场很容易为一小撮供应商所把持，同时，新供应商也因面临多方面重障碍而难以进入公共服务产品市场。第三，政府购买公共服务会产生特殊的外部性。因政府无法对公共服务的生产过程进行把控，市场可能会产生意想不到的额外成本或效益。“需求方缺陷”主要表现在以下方面：第一，政府无法对所购公共服务进行精确定义。只有政府能够确定公共服务的合理价格，并设定质量标准，市场才可能准确提供。第二，市场中公共服务产品信息匮乏，导致政府独立判断公共服务产品品质的能力越来越弱。第三，政府无法克服委托-代理关系中的信息不对称问题，这会导致政府监管的失灵。第四，政府购买公共服务会受到官僚政治的影响，官僚政治很容易使公共服务外包偏离合同所设定的目标。在具体场景中，“供给方缺陷”和“需求方缺陷”会以不同的方式结合，构成多样化的约束条件，造成政府购买公共服务的市场缺陷。凯特尔指出，只有在市场缺陷相对较低的情况下，公共服务才有可能购买成功，但大量的公共服务购买却无法满足这个条件。

（二）政府购买公共服务的委托代理困境

在委托代理关系中，委托人授权给代理人为实现其效用目标最大化而从事某些活动。但与此同时，由于委托人与代理人的效用函数不一致，委托人和代理人都在追求自身财富的最大化，这必然导致两者的利益冲突。此外委托人与代理人之间存在信息不对称，代理人拥有更为全面的信息，处于信息优势地位，委托人则处于信息劣势地位，由于双方利益不一致，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。

在政府购买公共服务中，政府作为委托人总是希望作为代理人的承接方能够完全按照自身的意志生产低价优质的公共服务。但是，承接方由于存在不同于政府的的利益诉求，往往不会完全遵从政府的意愿。承接方甚至会利用信息上的不对称，私下利用各种手段欺瞒政府以谋求自身利益的最大化。例如，承接方会有意隐瞒自身的真正实力和生产意愿，在出现问题时会做出推卸责任的投机行为。这对于处于信息劣势地位的政府来说非常不利，因为政府不仅没有承接方在提供公共服务上更加专业，而且并不完全掌握承接方的生产能力及生产意愿等信息。

（三）政府购买公共服务的寻租风险

寻租就是指在没有从事生产的情况下，为垄断社会资源或维持垄断地位，从而得到垄断利润所从事的一种非生产性寻利活动。寻租行为常见于政府采购、政府定价及特许经营权等政府经济活动中。本质上讲，由于政府内部控制的不完善为寻租留下了可操作的空间。布坎南认为，寻租活动又可以分为三个层次：一是对政府活动所产生的额外收益的寻租；二是对政府肥缺的寻租；三是对政府活动所获得的公共收入的寻租。

政府购买公共服务过程中主要包含设租和寻租两个方面的风险。所谓设租是指作为权力拥有者的政府利用公共权力对政府购买公共服务人为设置需求障碍，以图获得非生产性经济利益的行为。寻租则是指购买公共服务的承接方，以各种手段垄断公共服务的供给以获得额外利润的活动。从政府购买公共服务的实践来看，贿赂和回扣现象等寻租风险贯穿了购买过程的各个环节，如投标过程、评标定标、过程监督、履约验收等。如果没有很好的制度约束，则其中的寻租行为很难被避免。而一旦寻租之风盛行，政府合法性必然会因此面临危机。

（四）政府购买公共服务的监管风险

政府购买公共服务面临种种问题的另一个原因在于，监督管理工作的滞后。政府监管，是指政府为实现既定的公共服务目标，对政府购买公共服务的承接方进行的规范和约束。当政府无法对承接方进行全面而合理的规范和约束时，即面临着公共服务提供的监管风险。实践中我们发现，政府在监管环节存在以下几个方面的问题，即监管力量和监管能力明显不足，监管目标多元，监管职权分散，监管合力缺乏等。

首先，政府购买公共服务通常无专职人员监管，而是由相关部门工作人员兼管。监管人员身兼数职，必然会造成其缺乏必要的精力。同时，监管工作对工作专业性具有很高的要求，但监管人员往往并不具备这样的专业性。其次，监管职责中不仅包含要保证财政资金合法合规的使用，同时还要注重公共服务取得较高的社会绩效和经济绩效，多重目标交织增大了监管的难度。再次，政府购买公共服务过程中，财政部门、审计部门、监察部门及行业主管部门等都有监管职责。多部门监管的结果则是造成了监管职权的分散，并难以形成监管合力。同时，政府购买公共服务缺乏独立的第三方机构的监督与评价，公共服务对象的感受和反馈并未被切实纳入评估体系中。

二、政府购买公共服务的风险控制策略

创新社会治理，改善公共服务质量，政府购买公共服务被应用到越来越多的领域，而且有加速扩展的趋势。如何有效防范政府购买公共服务过程中的风险已成为当务之急。只有对政府购买公共服务加以有效规范并采取相应的风险控制策略，公共服务的改革才会取得预期的成果。前述分析表明，政府购买公共服务过程中蕴含着市场缺陷问题、委托代理困境、寻租风险及监管风险等。风险因素之多，使得其控制策略显得尤为复杂而困难。但是综合起来看，多种风险的出现无非是由市场竞争问题及政府监管能力问题导致的。VanSlyke就曾尖锐地指出，政府购买公共服务存在两个方面的难题，一是竞争市场并不一定存在，二是政府因不具备相应的专业知识，而不具备管理公共服务购买的能力。为此，必须采取增进和完善市场竞争程度和加强政府监管能力的两种风控策略。

（一）增进和完善市场竞争

政府购买公共服务不仅是政府改革的一个方向，更是一种公共服务提供的新形式新途径，它主张公共服务的提供减少对政府的依赖，而更多地依赖市场提供，主张把竞争机制引入到公共服务的提供中去，在市场竞争中减少财政资金的使用并改进公共服务质量。凯特尔认为，“竞争的确能够剔除那些表现不好的供应商，还能为政府提供各种商品和服务”。因此在政府购买公共服务过程中要想控制风险就必须要采取措施增进和完善市场竞争。为此，必须大力培育和发展公共服务购买的承接方，以此来建构政府购买公共服务的社会土壤。大量承接方的出现必然意味着竞争的增强，这无疑会成为公共服务购买中的有利因素，从而增加购买成功的可能性。同时，政府还需在市场中多方面考察和挑选合格的、有能力的承接方，通过竞标进行承接方的比较以增加竞争的充分性。

（二）加强政府监管能力建设

政府购买公共服务后，政府职责也随之改变，但这并不意味着政府因此就不在承担责任，相反，对财政资金的节约和对公共服务质量的把控对政府的监管职责提出了更高的要求。政府必须保证国家财政资金能够得到合理的使用，公共服务质量得到切实的改善，公共服务对象能够得到切实的利益。加强政府监管能力建设，必须建立完善的监管制度。比如，健全法律法规，严格规范购买程序和过程；强化监管人员的专业化程度，为公共服务监管提供高素质的管理人才；完善承接方筛选机制，为公共服务生产挑选合格的承接者；严格招标定标的标准，把握公共服务提供的质量；分阶段进行检查，避免公共服务在生产中走样；引入第三方专业机构评审及公众参与体系，完善公共服务评价等。

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