朱静 祝晓 辽宁大学

摘要：经过数次审议修订的新《预算法》已经于2015 年1 月1 日开始实施，新《预算法》的实施对规范地方政府的债务管理行为起到了重要的作用。基于新《预算法》的实施，本文分析了我国传统地方政府债务管理存在的问题，然后给出新《预算法》下规范地方政府债务管理的建议。

关键词：预算法；地方政府债务；地方政府债务管理

一、我国传统地方政府债务管理存在的问题

1、地方政府举债融资方式有待规范

基于传统《预算法》的限制，我国地方政府没有举债的权利，因而纷纷寻求体制外的融资渠道来进行变相融资。根据审计署的数据，截止至2013年6月底，地方政府通过BT（建设-移交）、向非金融机构以及个人借款等方式违规举债多达2457.95亿元；涉及多达544.65亿元的债务来自地方政府将高速公路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台公司。

2、地方政府债务管理的相关法律法规有待完善

相比较我国的债务管理制度主要集中在国债的管理和规范方面而言，地方政府的债务管理制度还处于不完整、零散的状态。目前，我国只有《担保法》和《预算法》明确涉及到地方政府债务管理问题，而这仅有的法律法规对地方政府债务管理的具体实施还相当的不完善。再加上地方政府债务性管理办法大都由地方政府自己制定，这与国债管理制度相比很不系统，很不全面，约束性差。

3、地方政府债务未纳入预算管理的范畴

我国地方政府编制专门债务预算的少之又少。尽管从法律的角度来看地方政府是不存在债务的，更谈不上专门编制债务预算。而且我国预算会计中也没有针对地方政府债务的核算方法，预算管理处于无序管理状态，再加上债务监管的不到位，导致了地方政府债务的来源、使用和偿还等各环节都脱离了预算的管理和监督，很容易导致财政危机。

4、地方政府债务没有受到有效监管

第一，由于地方政府举债规模不公开，同时也缺乏各级人大组织及社会公众的舆论和监管。第二，地方政府债务在统计方面难度较大，这是由于大量的债务分散在政府下属职能部门及企事业单位造成的。第三，由于地方政府性债务没有在地方预算中反映，地方政府性债务使用去向、规模、偿还数额和偿还时间等都不公开透明，难以对地方政府性债务行为进行有效的监管和约束。

5、地方政府缺乏债务风险管理意识

尽管地方政府性债务在推动经济社会持续健康发展起到了的重要作用，但不断扩张的地方政府债务也给社会带来了一系列问题，为了偿还债务，地方政府进一步加大了对土地财政的依赖，这是不科学的做法。并且地方政府官员在 “唯GDP规模考核政绩”的观念驱使下，注重“重产出轻成本、重投资轻还债务”的短期效应，使之很难客观评估地方政府性债务的风险，地方政府债性务风险的管理意识薄弱。

二、新《预算法》对地方政府债务管理的约束性作用

1. 限制举债主体

新《预算法》规定以后地方政府不能随意举债，发债的权利从国家下放到了省级政府层面上。我国大量的税收收入归中央所有，2016年5月，随着全面“营改增”的推行，原本作为地方政府主要收入税种的营业税，全部改征增值税，这又在很大程度减少了地方政府的财政收入。

2. 控制举债规模

省级政府必须得经过全国人大或者全国人大常委会的批准，才能发行债券，同时发债的规模必须严格控制在国务院规定的限额内，并且要求将其列入本级政府的预算调整方案当中，也必须由本级的人民代表大会常务委员会批准通过才能发债。

3. 明确举债方式

我国地方政府以往除了可以发行债券之外，还可以通过由市级政府向县级政府借款来举债。根据新《预算法》的规定，地方政府举债的方式只能采取发行地方政府债券的形式，而不得采取其他形式，这样不仅可以缓解地方政府的还债压力，而且可以有效地约束地方政府债务管理行为。

4. 限定债务资金用途

基于我国的新《预算法》,举债取得的资金只能用于公益性资本支出项目，而不能用于经常性支出项目。目前，我国地方政府债务资金主要用于基础设施建设（道路、桥梁等）、招商引资和新建办公楼等方面。

5. 列入预算并向社会公开

按照《新预算法》的要求，政府部门要编制、公布资产负债表来向社会公开自身的举债情况，同时要接受各级人大以及社会公众的监督，同时地方政府也不得给任何单位、个人提供任何债务担保。若负责地方政府债务的主管人员和其他相关负责人违反《预算法》的规定，中央政府将对其进行责任追究和处罚。

6. 严格控制债务风险

新《预算法》规定，地方政府必须建立债务风险预警评估体系和相应的应急处理机制，除此之外。还要制定债务偿还计划，对债务风险进行有效的识别、测算和分析，并将风险控制在安全范围内，严格控制好地方政府的债务风险。

三、科学规范地方政府债务管理的建议

1. 建立规范的地方政府融资举债机制，控制好资金来源

新《预算法》规定，地方政府只能通过发行债券的方式进行举债。对于地方债务融资平台可以采取转型、合并和关闭等办法进行搭建，对于投向公益性项目的融资平台，可以发行地方政府债务，用政府信誉来举债。同时，可以通过各种方式和渠道将大量的民间资本引入公益性服务项目中来，这既能达到规范民间资本的使用，又可以保证一部分地方政府债务的资金来源。

2. 加强地方政府性债务管理的法制化建设，提高地方债务管理的可操作性

新《预算法》起到的重要作用和权威性不言而喻。但现在任然存在操作上的问题，即需要与新《预算法》配套的具体的实施条例来予以地方政府更为明确科学的指导。我国现在使用的任然是1995年颁布的《预算法实施条例》，这显然与目前新实施的《预算法》缺乏可操作性和匹配性。因此，这就需要相关立法机关赶紧修订《预算法实施条例》，从而对地方政府债务从具体发债规模、发债用途和发债责任等方面做出更为详细明确的规定。

3. 明确地方政府债务资金的用途，控制好投资方向

新《预算法》不仅要解决地方政府债务资金来源，更应该控制好债务资金的去向。将更多的资金用于民生经济的建设，更加合理规范资金的用途未来对地方债务资金进行疏导，降低固定资产的投资比例。与此同时，每一地方政府债务资金的使用将接受各级人大和社会公众的监督，确保每一分钱都花到实处。只有做到对地方政府债务的疏堵结合，才能加强地方政府的债务管理，从而切实有效地提高新《预算法》的可操作性和可执行性，控制好投资方向。

4. 加快转变政府职能，规范地方债务管理

近些年，我国一直在积极努力转变政府职能以及转变政府执政理念。2014年，《关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布，就是为了加强地方政府债务管理，防范地方政府债务风险。从省到市到县政府，所有的政府权利、职能都被大幅度地缩减，建设服务型政府是各级政府共同努力的方向。未来地方政府债务资金更趋向使用于提高人们生活水平方面，努力做到全心全意为人民服务的政府。

5.避免债务危机的出现

欧洲政府的债务危机教训表明，区域性的债务危机如果没有妥善处置，很可能产生连锁效应，从而引发大范围的危机。我国一些地方政府负有高债务率，承受着较大的偿债压力，并且存在容易引发大范围危机的可能性。对于这些危机的出现，要鼓励地方政府提前做好准备，建立债务风险预警及相应的应急处理机制，地方政府可以通过盘活国有资产等方式增加现金流入，同时减少金融资本投资来避免资金链断裂，如减少持有的上市公司股份。

参考文献

[1]范艳红.健全我国地方政府债务管理体制的措施[J].洛阳师范学院学报,2015,06:116-118.