马天阔  天津商业大学公共管理学院

摘要：从1984年我国第一个具有现代意义的PPP项目兴建以来，PPP模式的逐步推广和应用使其成为我国基础设施建设和国民经济发展的推进器。但发展仍旧存在不完善之处。本文分析了目前我国PPP模式发展现状及存在问题，并给出相应解决对策。

关键词:PPP模式  基础设施建设  风险共担

一、PPP模式的内涵和类型

1.内涵

PPP（Public-Private Partnerships），可译为“公私伙伴关系”，最早由英国政府于1982年提出。是指公共组织为了提高其公共物品与公共服务的供给水平，特别是为了提升公共基础设施建设和运营效率，从而与营利性或非营利性企业形成的利益共享、风险共担的长期性合作关系。

2.类型

目前由于世界各国对PPP模式的理解和发展的阶段不同，对于此模式的分类方法也不尽相同。参考世界银行和加拿大PPP国家委员会的分类标准，结合资产经营权、所有权、投资关系和商业风险等几个方面，可将PPP模式分为外包（Contract）、特许经营（Concession）和私有化（Divestiture）三个大类。

二、PPP模式在我国发展现状

    上世纪八十年代初，改革开放的号角吹遍了祖国大江南北，各地方政府先后开始探索新的融资方式。PPP模式在我国逐步发展起来，这大致可以划分为四个阶段。

 第一阶段：探索尝试阶段（1984年-1993年）。这一阶段我国政府对于PPP模式的具体操作方式还处于探索之中，由于缺乏相关经验，以深圳沙角B电厂项目为例的PPP项目存在许多不规范和不完善之处，最终也遗留下一些问题。这也让当地政府和银行承担了过多风险。第二阶段：试点开展阶段（1994年-2001年）。1995年8月，国家纪委、电力部和交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，从法律制度上为PPP模式开展提供了保障。随后我国各级政府开始对PPP模式的应用进行深入研究和探讨。并选取长沙电厂、广西来宾B电厂作为项目试点。为下一阶段的推进和发展做铺垫。第三阶段：全面推进阶段（2002年-2008年）。2011年12月，中国正式加入WTO，在与国际接轨的新形势的要求和国内市场经济建设的自身需求下，PPP模式在国内各个城市都得到推进。地方PPP项目如雨后春笋般大量涌现。北京地铁4号线项目、国家体育场项目等都是在此阶段进行的。 第四阶段：总结反思阶段（2009年至今）经过数十年探索，我国已形成自己的PPP模式研究成果，并在各地方实际运用。但由于PPP项目的大量增加，部分地区政府没有经过严密计划和采取科学方法，也出现了部分失败的案例。这使得政府和投资人对PPP模式进行更深入的总结和反思。

三、目前PPP模式在我国发展存在的问题

1.公共产品价格制定不合理，易导致公共利益受损

    由于PPP模式所建成的项目大多提供的是公共物品或准公共物品，所以其价格的制定不能仅凭市场规律，政府应发挥“看不见的手”进行干预和调节。基础设施普遍被视为“公共性”较强的项目，所以这类物品传统的定价机制采用“低价格、高补贴”的方式。而PPP模式的实施过程中往往面临着一对矛盾，即公众对所使用公共物品的物美价廉的需要同私人部门收回成本和尽可能盈利的需要之间的矛盾。由于政府在招商引资的过程中为了吸引社会资本往往会以盈利多少作为宣传点，所以许多采用PPP模式的项目建成后，会采取涨价或者降低服务质量的方式来盈利。最终导致社会公共利益受损，百姓怨声载道。

2.片面强调效率导致公平性缺失

    政府在对市场的调控中，必须强调公平。在社会公众与私人部门的博弈中，公众往往处于较为弱势的地位。而私人部门在提供公共物品和服务的过程中，会将利益最大化作为首要目的，所以对于盈利性较差的公共物品和服务，其往往采取拒绝供给和消极供给。这就加剧了弱势群体的弱势地位，造成了公平性的缺失。例如公交线路的建设采用PPP模式之后，私人部门往往会热衷于开辟城市中心、商业繁华的“热门线路”，而对城市边缘和经济条件较差的区域则不闻不问。这就导致“最后一公里”问题的凸显。原本拥有同样权利的公众却遭受大相径庭的待遇，造成了公平性的严重缺失。

3.关于PPP模式的法律体系不健全

    PPP模式的运作是一个复杂的系统工程，必须有系统化、科学化的法律制度作为保障。纵观世界，西方发达国家均通过完备的制度体系来规范PPP模式的立项、招投标、设计、建设、运营、风险分担、定价以及争议的解决等各个环节，从而防止各类问题的发生。具体而言，一方面目前我国关于规范PPP模式的法律法规仍停留在地方各级政府层面，而缺乏顶层的法律框架。尽管2015年4月国务院、六部委联合发布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》被看作是规范我国公私伙伴关系的“基本法”，但事实上，特许经营只是PPP模式的一个大类，并不能将完整的PPP模式涵盖进来。另一方面，目前各地方对于PPP模式的立法现状参差不齐，缺乏统一，甚至有个别地方出台的文件还出现前后矛盾的情况。这直接导致参与投资的私人部门难以对PPP项目进行理性的可靠的预期，从而挫伤其参与相关项目的积极性。制约PPP模式的进一步发展。

4.社会信用基础薄弱

在PPP模式运行过程中，政府部门和私人部门都存在“失信”现象，这是目前PPP模式中一个重要的问题。

一方面，在整个模式运行过程中，政府部门既是规则制定者，又是参与者。相对于私人部门而言其优势非常明显。当政府部门与私人部门依法签订合同，形成合作关系之后，应当严格按照约定享有收益和承担风险。但在现实中，政府部门常常存在“失信”现象：有的地方政府在招商引资时，靠“关系”、“人脉”和“土政策”，既不规范，又无保障，“优惠政策”随时可能变为“关门打狗”。有的地方政府在领导换届选举之后，对之前签订合同的采取不承认、不履行的态度。这样的情况严重打击了私人部门参与公共物品和服务供给的积极性，也使政府信誉大大受损。另一方面，有些私人部门特别是民营企业，在获得PPP项目建设权并开工建设中途以各种理由要求提价或补贴，如果政府不满足其要求，就拖延工程甚至停工。由于公共物品特别是公共基础设施的特殊性，政府往往无法承担起项目拖延或中断的责任，所以只能妥协。这也是现实中政府多与国企合作的原因。

5.项目风险共担机制不合理

    由于PPP模式经营存在一定风险，所以对于风险预测、管理以及风险共担机制的完善显得格外重要。在目前的PPP模式中，主要存在政策、技术、财务、营运等几大风险。所以PPP项目合约签订之前，需要形成一个科学合理的风险共担机制，并将风险与主体责任相对应。例如政府部门应当承担与换届选举、政策变更等有关的政策风险，私人部门应承担起与自身运营有关的其他风险。但在现实中，政府部门往往对于风险预测和认识不足，对于项目风险缺乏充分论证，而在风险共担方面，政府习惯于将风险推卸到私人部门一方。这样的结果会导致风险共担机制不合理，项目的隐性成本也会增加。

四、PPP模式在我国发展的对策研究

1.建立合理的价格机制，保障公共利益

公共物品和服务自身具有的“公共性”要求政府部门必须要注重公共利益的实现。而PPP模式也是为了提高公共物品或服务的供给效率的手段，其最终目的是保障公共利益。所以政府部门必须将公共利益放在首位。而合理的价格机制是保障公共利益不受损害的重要环节。在制定价格时，政府部门必须进行科学合理的听证会制度，由政府部门主持并请私人部门、社会公众、专家学者等多方利益主体参与，确保成本计算合理之下科学制定价格。对于一些社会效益较好而经济效益欠佳的PPP项目，政府应当给予合理的财政补贴。在价格稳定的前提下保障私人部门对于项目的正常运营。

2.处理好公平与效率的关系，强调公平性

处理好公平与效率的关系，已经成为我国经济建设中一个重要的话题。特别是公共基础设施建设，因其自身属于公共物品，具有很强的“公共性”，所以更需要将公平放在首要的位置上。这就需要政府部门在方案设计、价格制定、运营监管等多个环节进行合理的监督和指导。特别是对于经济水平比较落后的地区以及购买力较弱的人群而言，往往会受到私人部门的冷落，政府部门需要通过相应的补贴机制和优惠政策来满足其对于基本设施的需求。保障其基本权利，促进社会的公平发展。

3.健全相关法律法规体系

    PPP项目的成功实施，离不开一套成熟的法律体系的保障。完善和健全相关法律法规体系是确保我国PPP模式发展的必要前提。一方面，加快制定顶层设计，及颁布出台国家层面的法律，规范PPP模式参与各方的权利与义务，明确其承担的责任和风险，使得各地方政府在制定政策时有法可依。同时也规范了各地方政策参差不齐的情况。另一方面，各地方政府应当形成一套具体完备的法规体系，从政府授权、市场准入、招标投标、项目申请与审批、融资渠道及方式、履约保障、土地获取、使用及收益、特定权益归属及转让、信息公开、争议解决、退出机制等方面，进行科学化规定，提高政策的公开透明度，让私人部门和社会公众了解相关法律法规，保障PPP模式的顺利运行。

4.提升社会信誉，确保政府公信力

    无论是私人部门或政府部门，都必须有良好的社会信誉以保障PPP项目的高效运行。一方面，加强契约精神，私人部门在中标之后与政府签订权责明确的合同，如果出现私人部门单方面违约故意延期或停工等问题，政府有权启动追偿程序并向社会公示，对私人部门的失信行为进行惩罚，树立其诚信意识。另一方面，政府部门应加强信息的公开化建设，完善绩效评估体系，同时健全社会监督体系，促使其社会信誉的提升。有利于赢得私人部门的信赖，从而推动PPP模式更好发展。

5.提升政府责任意识，完善项目风险分担机制

    借鉴西方发达国家PPP模式的发展经验，建立科学的风险分担机制已成为PPP模式应用中的必要环节之一。特别是对于私人部门而言，风险因素是他们与政府合作的重要因素，一套合理的风险分担机制可以吸引足够的社会资金参与到PPP项目的建设中去。政府需要在项目设计中明确划分各方风险，并制定出应对风险的相应措施。坚决避免在项目设计时大包大揽，把风险都揽到自己怀里，而出现问题后又互相扯皮，逃避责任的现象出现。只有做到风险共担，利益共享，诚实守信，互信共赢。PPP项目顺利开展才可以得到保障。

参考文献

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