詹佳   湖南师范大学法学院

摘要：政府采购代理机构资格取消后社会中介采购代理机构进入市场的门槛降低了，对社会中介采购代理机构的监管也由事前审批转变成为了事后监管。虽然还未完全形成一个科学、有效的监管机制，但是财政部已经在开始探索一条以结果为导向的监管之路，并已经迈出了第一步。要实现对社会中介采购代理机构的有效监管，代理机构自身的建设也不容忽视。除了政府监管、行业监管外，社会监管也发挥着不可替代的作用。

关键词：政府采购 事后监管 社会中介采购代理机构

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，我国政府采购代理机构包括集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利性事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。集中采购机构以外的采购代理机构是从事采购代理业务的社会中介机构，也就是社会中介性质的政府采购代理机构。为了行文方便，本文便用社会中介采购代理机构来指称社会中介性质的采购代理机构。

一、社会中介采购代理机构的发展历程

2001年财政部发布《关于开展政府采购业务代理机构登记备案工作的通知》，开始对政府采购业务代理机构进行登记备案，我国的政府采购代理机构这一概念和相应的管理工作也开始逐渐成形。“政府采购代理机构”概念的正式提出是在2003年施行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中。根据《政府采购法》的规定，采购代理机构包含了集中采购机构和经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构。2004年财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中也做了相似的规定。而后在2006年和2010年两次颁布的《政府采购代理机构资格认定办法》中确立了政府采购代理机构的资格审批制度。我国的政府采购代理机构从无到有逐渐发展壮大起来，其资格认定和管理制度框架也逐渐明确和完善。由于集中采购机构不实行政府采购代理机构资格认定制度，所以凡是涉及资格认定的政府采购代理机构也就是指社会中介性质的政府采购代理机构。

至2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《中华人民共和国政府采购法》的决定，政府采购代理机构资格认定及相关法律责任的规定被删除。2014年10月10日，财政部下发了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，明确要求停止政府采购代理机构资格认定的相关工作。并且还规定，自2015年1月1日起，凡是有意从事政府采购业务的代理机构可以在中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）或其工商注册所在地省级分网站进行网上登记，网上登记遵循“自愿、免费、一地登记、全国通用”的原则，只要填写并扫描上传相关证明材料就可从事政府采购代理业务。接着，国务院第75次常务会议通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）。该实施条例重新定义了政府采购代理机构，也进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，有利于完善政府采购制度，促进政府采购进一步走向规范化、法制化的道路，从而构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。

政府采购代理机构在一定程度上是政府采购法律法规和政策的执行者，行政审批制度改革将对政府采购代理机构的资质审批取消，符合政府转变职能、激发市场活力的大方向。在旧的资格认定制度下，不少采购人选择社会中介采购代理机构时会盲目地追求资质等级，要求有“四甲”资质。但是实际上政府采购项目本身并不需要那么高的资质等级，采购人这样要求是为了确保代理机构的实力。如今取消政府采购代理机构的资质审批后，采购人对社会中介采购代理机构的选择就不再指着眼于资质高低了，而是会综合考虑代理机构的信用、效率、工作质量等因素，为政府采购代理机构的市场化提供了动力、营造了竞争环境。

曾经政府将“手”放在了社会中介机构从事政府采购的资格上，现在在“简政放权”的潮流里，政府放开了紧抓的这只手。社会中介采购代理机构没有了资质审批的限制后将会在市场的无形调节中优胜劣汰。在平等性、竞争性、法制性和开放性的一般规律下，由市场机制通过自动调节实现社会资源的优化配置，有利于节约行政资源提高行政效率。没有了前置性的资质审批环节，政府采购监管部门能投入更多的精力专注于过程中的监管，这对于政府采购的监管工作是极具意义的。而且，在政府采购国际惯例中，也没有代理机构资格认定这个环节。以前所规定的甲级、乙级资格认定都是针对的大型代理机构，这样是与政府采购扶持中小企业的政策功能相违背的。由此可见，取消社会中介采购代理机构的资格审批既满足了国内改革的需要，也做到了与国际惯例的衔接。但是，资格审批取消后，对于社会中介采购代理机构的后续监管也需要发生改变，现阶段我国正面临着许多的后续监管问题。

二、对社会中介采购代理机构监管存在的问题

（一）原有的监管机制已不完全适应新的要求

    制度稳定才能保证社会的稳定，资质审批取消之后，对社会中介采购代理机构的监管制度也将发生重大变化，这会给政府采购的监管机制的稳定性造成影响。过去的几年里，对社会中介采购代理机构的资格认定和管理制度已经成形和发展，从中央到地方对社会中介采购代理机构的监管探索出了不少的制度办法，地方政府基本形成了各自的监管体系。根据旧的《政府采购法》，我国对社会中介采购代理机构实行行业准入制度，即资格审批制度，在监管上也是以事前审批为主。社会中介采购代理机构的资格分为甲级资格和乙级资格，而且采用“分级采购，分级管理”的模式，对于甲乙两级的监督管理工作分别由财政部和省级财政部门负责。如今，政府采购代理机构的资格审批取消之后，由原来的重事前审批转为了重事后监管，相应的有关资格等级的监管体制没有了用武之地，监管部门在这方面就需要作出全新的考量。许多地方在政府采购工作的长期实践过程中，积累了许多有益的管理经验。比如采用积分制考核来对社会中介采购代理机构进行管理，通过将考核与业务（利润）挂钩促使代理机构合法从事采购工作，服从管理。还有一些地方通过对代理机构内部的从业人员进行职业化管理来实现对社会中介采购代理机构的管理，有利于促进政府采购的职业化。总的说来，原有的监管机制有与新制度相适应的一面，也有与新制度相脱节的一面，我们要实现对社会中介采购代理机构的有效监管，适应政府采购新形势，就需要在原来的有效监管方式基础上不断加以完善，弥补旧有监管机制中的不足。

（二）法律责任规范仍有缺陷不利于形成新的监管机制

长久的法治实践告诉我们，法律是不可能解决政府采购领域存在的林林总总的所有问题的。《政府采购法实施条例》虽然在《政府采购法》的基础上进一步明确了政府采购代理机构的义务和法律责任，但有关政府采购代理机构的监管规定还是有些缺陷。比如《政府采购实施条例》第六十八条中规定了对供应商的询问、质疑逾期未作处理的，政府采购代理机构要依法承担相应的法律责任。但是对于政府采购代理机构对供应商的询问、质疑处理不充分或者答复的内容不能令供应商满意的情况却没有规定相应的责任承担。这样容易出现政府采购代理机构敷衍了事的问题。而且《政府采购法实施条例》第五十二条第二款还规定了政府采购代理机构的一个告知义务，即政府采购代理机构对超出委托授权范围的询问、质疑应当告知供应商向采购人提出。但是对于这个告知义务，《政府采购法实施条例》中也没有相应的责任规定。虽然在一些旧的地方规章中有对政府采购代理机构处理询问、质疑的满意度进行责任规定，但这些规定也过于模糊，不利于实际操作。如2007年实施的《山东省政府采购代理机构考核管理办法》中规定了政府采购代理机构要承担相应法律责任的情形，其中就有“未在规定时间内对供应商质疑进行答复，质疑答复满意率、服务态度和质量满意度较低的”的规定。2010年实施的《浙江省政府采购中介代理机构考核办法》也有相似规定，“质疑答复满意率、服务态度和质量满意度较低”的政府采购代理机构要承担相应的法律责任。这些规定中都用了“满意度较低”这样的模糊字眼，到底“较低”是在一个什么范围内却没有明确规定。从法律命令说来看，法律是主权者意志的创造物，要让这一创造物为一国公民和官员知晓，法律规定了人们的义务，法律以制裁为后盾。也就是说，在法律规范中每个义务都应有相应的责任来进行规制，而法律责任是实现有效监管的保证。政府采购代理机构的资格认定取消后，相应的政府采购代理机构考核管理办法也要做出修改，特别是在监管方面要更加审慎对待。根据《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，财政部将会另行制定政府采购代理机构的具体管理办法，但目前还未制定出来，对社会中介采购代理机构的管理仍旧缺少法律规范依据，这不利于新的监管机制的形成。

（三）社会中介采购代理机构自身存在问题

社会中介采购代理机构作为被监管的对象，其本身存在的一些问题会阻碍政府采购市场的发展，影响政府采购质量，也会对监管部门的监管工作造成消极影响。取消资格认定后，社会中介采购代理机构的入市门槛降低，难以保证其从业人员的业务水平，可能出现政策水平和操作能力参差不齐，法律意识淡薄的问题。一些社会中介采购代理机构为了片面追求招标编制进度，对其他单位的项目招标文件照抄照搬，导致文件内容出现雷同甚至完全一致，使招标文件失去针对性。另外还有一些招标代理机构为了盈利，一味迁就委托人的招标喜好，无条件无原则地接受招标人的无理要求。有些社会中介采购代理机构还会与投标人进行权钱交易、行贿受贿、相互串通，导致不公平竞争，从而损害招标人的合法权益，影响招标质量。比如财政部政府采购信息公告第二百五十八号行政处罚决定中，北京中数电工程技术有限公司与北京清大数电科教仪器中心的投标文件编排异常一致，属于投标人相互串通投标的情形，产生了不公平的竞争结果。

三、完善社会中介采购代理机构监管体系的思考

社会中介采购代理机构准入门槛的放开意味着我们向市场化方向又迈进了一步，但同时我们的监管力量也必须及时跟进。要解决社会中介采购代理机构的监管问题，当务之急是财政部从监管机制上做好顶层设计，建立结果导向型监管体系，还要加强信用、信息监管，并引导社会中介采购代理机构依法自律。

（一）积极推行结果导向型监管并加以完善

2013年，全国政府采购工作网络视频会议就提出政府采购制度改革在监管方式上要实现从注重过程控制向结果评价转变。2015年2月6日，财政部印发了《财政部关于开展2015年度全国政府采购代理机构监督检查工作的通知》（财库[2015]48号），为了适应政府采购代理机构行政许可取消后的新形势，要改变原来的程序导向型监管，推动建立结果导向型的政府采购监管体系，把监管重心由原来的事前审批审核转为事后监管，实现政府采购代理机构宽进严管的机制。结果导向型的监管主要是根据政府采购代理机构的执业成果对代理机构进行绩效考评，如果没有将结果评价建立在对过程控制的基础上，就容易产生只重结果，忽略过程的倾向。过程控制与结果评价具有逻辑上的互补性，不能顾此失彼，过于关注结果会令社会中介采购代理机构之间发生不良竞争，最终造成政府采购市场的混乱。2015年逐步展开的中央、省、市、县四级财政部门联动检查充分考虑了过程控制与结果评价的协调，层层递进、目标分明。只是这次联动检查的通知文件规定得还不够具体，操作性还不够强，需要制定更加具体的实施办法，这样才能使得联动检查更加规范、有序、合法。这是导向型政府采购监管全国联动的初次尝试，改变了以前分级管理的模式，有利于规范代理机构的执业行为，建立常态化的监查工作机制，完善政府采购管理改革，应该积极、稳妥地加以推进，并不断完善。

（二）完善法律规定，严格责任追究

首先，《政府采购法实施条例》中有关监管的规定还缺少操作性，需要财政部门结合工作实践，尽快制定出对政府采购代理机构的具体管理办法，让监管工作的各个环节都有法可依。其次，补充法律规范中对社会中介采购代理机构的责任空白，让每项义务都有相应的责任进行规制。最后，明确责任承担的范围，将社会中介采购代理机构需要承担责任的情形更加具体化，实现法律规范的可操作性。

（三）加强信用监管与信息监管

信用监管与信息监管是对社会中介中介采购代理机构进行监管两种有效手段。信用监管是通过对社会中介采购代理机构所承接的政府采购项目的考核评价，建立起对社会中介采购代理机构的诚信体系，实施以信用业绩为核心的监管模式。信息监管是通过政府采购信息化监管平台，将所有社会中介采购机构代理的政府采购项目纳入平台进行统一，促进其代理活动的规范化，并加强对系统数据的挖掘分析，及时预警和实时监控个采购代理机构的代理行为。信用业绩与信息公布都会促使社会中介采购代理机构注重信用建设，提高采购代理质量，激发社会中介采购代理机构的信用竞争和质量竞争。

（四）引导行业自律，提高采购代理队伍整体素质和专业化水平

社会中介采购代理机构的工作业绩与人员条件、技术能力、诚信记录等挂钩，其中人员条件占据十分重要的地位。社会中介采购代理机构的声誉实际上需要由具体的个人来实现，所以代理机构要在人才培养和市场信誉上下功夫。这是一项长期而系统的工程，需要社会中介采购代理机构立足行业发展、着眼未来、长期努力。我国取消政府采购代理机构的资质审批也就是不再使用单位资质管理制度，今后将会通过个人执业资格管理来加强对社会中介采购代理机构的监管。有关行政部门应定期组织针对社会中介采购代理从业人员的培训与考核，举办代理机构从业人员培训班，精心挑选课程安排，全面提高综合素质，着重从政府采购相关政策、实务操作与案例分析、质疑投诉的预防与处理等多角度提升从业人员的政策水平和操作能力，推动代理机构的专业化进程。也要对代理机构的年度交叉考核，交叉抽查考核使得考核工作的严肃性和公正性得到了充分体现。山东省进行的省市交叉考核取得了良好的效果，其经验值得借鉴。

除了加强社会中介采购代理机构的自身建设外，建立有责的行业协会也很有必要。依靠行业自律来约束和监督社会中介采购代理机构的采购代理行为也是一种有效的方式。行业协会与其他民间组织的不同之处在于其主要任务是维护本行业成员的共同性利益，社会管理和经济发展有重要作用。行业协会是继市场调节和政府调控的第三种控制机制，在市场经济体制特别完善的国家、地区，在经济管理方面，行业协会的作用甚至多于政府。通过行业协会制定切实可行的管理规范，增强社会中介采购代理机构的责任感，强化其科学竞争意识，加强自我管理，提高综合实力。

（五）发挥社会监督的力量，营造公开公正的政府采购环境

无论是美国政府采购法还是联合国货物、工程和服务采购示范法（1994），立法目的均是为实现“完全而公开竞争”，从而实现国家利益。公开是实现公正的主要手段，包括程序公开、信息公开、标准公开等。要发挥社会监督的力量也离不开各类信息的公开。在《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》里就规定了将代理机构所登记的信息通过网络系统向社会公开，引入同业监督和社会监督；任何个人和组织发现代理机构提供虚假登记信息，可以向登记地省级财政部门举报。由此可以看到，尽管对社会中介采购代理机构的资格审批取消了，但却并不是放任自由了。在进入政府采购市场时，采购代理机构会受到社会监督的约束，为代理机构之间的良性竞争提供可能，营造出公开公正的政府采购环境。

对于社会中介采购代理机构的资格审批没有了，并不意味着对代理机构实力的要求就降低了。相反的，社会中介采购代理机构想要在激烈的市场竞争中存活下来，还需要不断提升自己的实力，保证工作质量。在取消资格审查的短期内可能会有更多社会中介采购代理机构参与政府采购业务，给市场造成一定的混乱。但随着竞争的激烈，优胜劣汰，市场会更加走向成熟。在不断地探索与经验累积的过程中，我们对于社会中介采购代理机构的监管也会逐渐完善，最终建立科学、合理、有效、系统的社会中介采购代理机构监管机制。

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