刘璐 苏州大学政治与公共管理学院

摘要：在中国城镇化的进程中，经济发展与环境保护往往不可兼得，二者之间的较量催生了邻避运动与邻依效应两种截然相反的现象。本文考察邻避运动的起源，在此基础之上探究中国式邻避运动与邻依效应的机理与疏导。

关键词：邻避运动 邻依效应 机理 疏导

在城镇化加速进行的过程中，常常伴随着两种截然相反的现象——邻避运动与邻依效应。城市的发展初期，政府需要引进工业项目以促进经济发展、满足生产生活的需要。但城市的规划与发展不是一成不变的，当现有的产业已经跟不上经济发展的步伐时，则必须对产业进行升级。所谓邻避运动，由NIMBY（ Not In My Backyard的缩写）音译而来，指居民对于存在负外部性的公共设施产生抵触、厌恶的情绪，并由此引发的一系列坚定且强烈的反抗斗争。2004年以来，我国各地邻避运动此起彼伏，并呈现出愈演愈烈之势，如：各地频频发生的PX事件、杭州垃圾场事件、启东王子造纸事件、什邡钼铜项目事件等等。运动参与人数为几百人到几万人不等，斗争的方式或温和或激烈，常常以政府妥协收尾。邻依效应（木西，2012），是指许多经济欠发展的地区在产业转型的过程中，当政府准备取缔落后产业以保护环境时，却会遭到居民们的集体抗议。这种现象在许多环保措施不达标的冶炼厂、矿井、化工厂屡见不鲜。为何会出现两种不同的现象，二者的疏导措施是否有其共通之处，本文将对此展开研究。

一、邻避运动与邻依效应之研究背景

19世纪末，美国出现了规模性的邻避运动。20世纪70年代起，邻避运动开始得到学术界的关注，西方学者对于邻避运动褒贬不一，一些学者对邻避运动持支持态度，他们认为公众参与有助于社会的民主化发展，政府应努力完善沟通机制，让民众积极参与决策。另一些学者则认为，邻避运动的非理性和个人利己主义会阻碍社会经济的发展，取缔邻避设施也会带来巨大的成本，应尽量将邻避设施的影响降到最低并采用经济补偿的方式使民众接受。

20世纪70年代起，台湾地区的邻避运动也开始进入萌芽状态，至今已发展成熟。台湾学者的研究重点侧重于垃圾处理厂、电厂等邻避设施，抑或将邻避运动与民主运动相联系。

我国大陆的邻避运动则起步较晚并具有“中国特色”，在2005年左右才陆续开始出现，学界对此的研究至今仍处于起步阶段。大陆学者对邻避运动的宏观研究大致可以分为“政府挑战论”（王彩波，2012）和“单一议题论”（何艳玲,2012；王奎明和钟杨，2014）两派观点；微观研究则侧重于个案的分析，如针对全国各地PX项目事件的研究（邓君韬，2013），抑或结合台湾地区经验探讨邻避运动的治理对策（杨芳，2015）。亦有学者将大陆邻避运动研究图景概括为风险社会论、社会运动论、公民权利论、环境正义论和网络与媒体动员论（高新宇，2015）。

但是目前针对邻依效应的研究却很少，“邻依效应”也只是作为概念被学者提出（木西，2012），本文将在此基础之上进行研究。

二、邻避运动与邻依效应之机理

邻避运动与邻依效应这两种截然相反的现象有其各自的内在机理，本文综合二者，进行归纳、联系与对比，着重研究二者的共通或对立之处。

（一）  社会意识形态不同

1、 环保意识觉醒程度

邻避运动是公民环保意识觉醒的产物，这与公民的自身素质、所受的教育以及周围大环境的影响密不可分。在邻避运动中，邻避项目有时并非如想象般危险，但强烈的自我保护心理和环境保护意识促使居民们参与反对斗争。而在邻依效应中，公民的环保意识尚未苏醒或不够强烈，落后的重污染产业往往已经给环境和人身健康造成了严重的破坏，但民众仍然在环保与自我保护的道路上仍止步不前。

2、 公民的主人翁意识愈发强烈

无论是反对邻避项目兴建，还是反对取缔邻依项目，都是公民主人翁意识愈发强烈的表现。民众不再是政府决策的接受者，而是给予政府意见的参与者。在现今的信息时代，政府不征集民众意见、不与民众进行沟通而自行拍板的封闭式决策模式已经不再适用，民众正努力通过微博、微信、电子邮件等众多方式积极参与到政府决策中来。

（二）政府决策失误

1、城市发展缺乏合理规划

（1）就邻避运动而言

在居民区建设一座有放射性污染物的化工厂，或是在学校旁建设一座垃圾处理厂都是不合适的。很显然，具有负外部性的邻避设施和附近居民优美的生活环境格格不入，对民众的生活和健康会产生诸多不利的影响，无疑会遭到排斥。

（2）就邻依效应而言

地方政府在城市发展的过程中往往目光短浅、缺乏合理的规划，一开始只看到眼前的利益，引进落后的重污染产业，放宽对引进企业的环保要求。这些企业在当地安家落户，雇佣廉价的劳动力，解决了就业的问题，又带动起当地的产业链，环环相扣，互相依存。直到环境污染已经到了不得不重视的程度，政府才意识到产业转型的必要性。取缔这些邻依项目，很可能会牵一发而动全身，相关企业倒闭，大规模的民众失业也会成为一个难题。与此同时，许多地方的环境污染常常是不可逆转的，治理起来道阻且长，并非一朝一夕的努力能够解决。先污染再治理的模式对于城市发展而言，无疑是弊大于利。

2、政府与人民利益的博弈

无论是建设还是取缔一个项目，政府往往会为了自身的利益而自圆其说。为了促使这些污染型产业在当地落户，政府往往过度夸大该项目给当地带来的利益与贡献，对其危害避而不谈。当政府想要取缔该项目时，又会大肆宣传其危害。在政府与人民利益的博弈中，政府往往会先选择满足自身的利益，以政绩为首。

（三）沟通渠道不畅

1、 项目信息不透明

在引进项目的初期，政府为了该项目能够被民众接受，在政府公示中仅仅介绍该项目的部分无关紧要的信息，对于该项目对环境带来的影响则刻意掩饰。更有甚者，公示与民意征集形同虚设，相关信息只是被放在政府网站某一不起眼的角落。在政府有意回避信息透明的情况下，民众后知后觉，滋生不满情绪。民众不反对则已，民众若反对建设，再拆除则会给企业带来巨大的经济损失。

2、 缺乏政府与民众沟通的渠道

当民众与政府在诸多问题上难以达成一致时，民众找不到利益诉求的渠道，政府也无法获知民众的想法，二者之间缺乏有效顺畅的沟通，民众只能通过激烈的反抗行为才能引起政府的关注和重视。在运动过程中，民众为了发泄自身的非理性情绪，常常采取非常极端的方式，政府或妥协（如厦门PX事件），或进行武装镇压（如启东王子造纸事件），但可以肯定的是，无论哪一种解决方式都会使得政府的公信力缺失，使政府在民众心中的形象受损。

（四）民众的成本与收益考量

邻避运动与邻依效应是多方利益的博弈，利益相关者为地方政府、企业、附近的居民，而博弈则围绕着经济与环境之间的冲突进行。成本与收益模型中，当进行一项活动时，若成本大于收益，则得不偿失；若收益大于成本，才会获益。在邻避运动中，民众民众不愿意以牺牲环境为代价换取经济的发展，故发起运动坚决抵制邻避项目的建设。在邻依效应中，民众宁愿忍受污染给身体带来的疾病与痛苦，也不愿意放弃自己赖以生存的工作，故反对政府取缔邻依项目。

三、邻避运动与邻依效应之疏导

邻避运动与邻依效应已经不仅仅只是单纯的环境问题，而是涉及到政治、经济、社会、环境等诸多领域，具有一定的复杂性。应对邻避运动与邻依效应，必须站在中国当前城镇化的大背景之下，任何解决措施脱离了这个背景都只能成为空谈。

（一）  合理规划城市发展，坚持可持续发展理念

引进或取缔一个项目对于城市发展而言有何意义是政府必须考虑的首要问题。诚然，大多数地方政府引进的项目的初衷很明确，即为扩大招商引资，发展地方经济，环境问题之于经济而言只不过是其次的。但是这显然忽视了先污染再治理、先引进再取缔的高昂成本，缩小了城市长远发展的空间，违背了可持续发展的理念。合理规划城市发展，将目光拓展到城市的未来发展空间上，才能形成经济与环境的良性发展与共存。

（二）明确项目风险，评估本地区风险承受能力

政府应加强对企业和项目的了解，包括项目在本地区的发展规划、在其他城市的发展情况，明确项目给本地区带来的积极与消极影响。同时，技术专家应配合政府展开对本地区风险承受能力的评估，采用德尔菲法征集专家意见，判断该项目是否适合在本地区进行建设、是否符合城市发展的合理规划，避免一味地冲着经济效益盲目引进。

（三）坚持政府为民服务的宗旨，完善公民参与制度

在我国现有的政治体制之下，地区经济发展是考评地方政府的重要指标之一，地方政府为了政绩突飞猛进常常选择用破坏环境换取经济发展。这无疑已经偏离了政府为民服务的宗旨，政府不再为满足人民利益最大化而服务，而是只追求自身的利益。但单纯追求政绩的政府只会使民众愈加失望，政府公信力缺失、形象大打折扣，政府威望不复存在。

政府应回归自身应有的职能，坚持为民服务。为此，政府必须完善公民参与制度，加强与民众的沟通。意见的征集再也不能走形式走过场；面对民众的意见，暴力更是无法解决问题。唯有合理有效的良性沟通，才能搭建政府与民众之间互相联系的桥梁。

（四）疏通信息反馈渠道，打破封闭式决策模式

引发邻避运动的一个重要原因就是政府常常“先斩后奏”，或是在悄无声息中就确定了某个项目的落户。民众或是对项目引进一无所知直到建成才发现，或是对项目有所了解并持反对态度但缺乏申诉的渠道。同样的，在邻依效应中，政府依然缺乏与民众的沟通，贸然引进又贸然取缔，对于民众的意见不闻不问，民众面对政府的自圆其说感到无可奈何。

一个项目的引进和取缔关系到人民群众的利益，民众有权获知项目的信息，政府必须做到对公众公开透明。为此，必须疏通信息反馈渠道，使民众的意见或建议有处可诉。同时，政府应加强对民众反馈的重视，并采取相应措施予以解决，避免民众有苦难诉后的非理性暴力行动。

（五）经济赔偿

由于邻避设施在落户后会对环境及附近居民的健康、心情、房产价值等产生不利的影响，邻依设施的取缔会引发民众集体失业，且邻依设施本身也具有负外部性，所以企业必须给出相应的赔偿，将责任落实到位。针对邻避运动，美国智库卡图（Cato）研究院给出的“反向抬价拍卖模式”不失为一种良好的选择，即将补偿额度在多个候选区域中进行拍卖，直到有地区愿意接受为止（邓君韬，2013）。而面对邻依效应，企业不仅要给出经济补偿，更要给民众留出缓冲期，联合政府解决民众的就业问题。

（六）更新技术设备，弱化负外部性

考虑到我国的城市发展现状，某些具有负外部性的设施对于社会而言仍然是必要的。对于这些必要的设施，可以采取创新手段，弱化其负外部性，从而使城市发展与环境保护共存。台湾新竹垃圾焚烧厂在规划伊始就请贝聿铭设计外形，努力做到兴建绿化，不让居民闻到任何异味，并配备了诸多设施，从而获得了居民的认同（杨芳，2015）。邻依设施也可以通过更新换代的方式优化其设施，使项目与城市的发展形成良性的循环。

参考文献：

[1]木西，邻避运动与邻依效应，智说新语_专栏_产业转型，2012年22期

[2]王彩波，试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析，政治学，2012年08期

[3]何艳玲，从“不怕”到“我怕”：“一般人群”在邻避冲突中如何形成抗争动机，学术研究，2012,05期

[4]王奎明，钟杨：“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角，政治·社会，2014年01期

[5]邓君韬，“邻避运动”视野下 PX项目事件审视，湖南社会科学，2013年05期

[6]杨芳，邻避运动治理：台湾地区的经验与启示，广州大学学报，2015年08期

[7]高新宇，“中国式”邻避运动：一项文献研究，南京工业大学学报，2015年04期

[8]赵定东，中国邻避运动：源起、机理与规避，信访与社会矛盾问题研究，2015年01期

[9]王国安，邻避运动的治理机制及路径选择，中共宁波市委党校学报，2015年03期

[10]何艳玲，“中国式”邻避冲突：基于事件的分析，法学与政治，2009年12期