罗国友  西南政法大学行政法学院

摘要:在当今的现代国家中，公务员的忠诚义务是公务员同国家间让渡权力和妥协的结果，是行政组织内部保持高效有序运转的保障，也是公务员对自己与国家、法律甚至阶级所持的价值观。不同于德国公务员的忠诚义务是针对联邦宪法，在长时期封建制度影响下，我国公务员的忠诚义务经历了一个从“身份到契约”的漫长过程。本文就我国公务员忠诚义务的来源和内涵入手，分析义务对象的特殊性，结合当下“老虎苍蝇一起打”的反腐大潮，针对我国当下公务员忠诚意识缺位提出相应完善手段。

关键词:公务员；忠诚义务；身份到契约；意识缺位

不同意识形态的国家有着不同的国家建立理论。社会主义国家告诉我们，国家的建立，其目的不仅仅是结束阶级斗争取得统治政权，也是提供社会管理完善社会福祉的需要。而以英国、美国为代表的资本主义国家的建立理论告诉我们，统治阶级通过同人民签订“社会契约”，使人民将部分“自然权利”让渡给国家，国家透过合理过程将社会治理的职能委托给特定的社会组织，这个公共组织就是政府，而其中的工作人员就是今天我们要讨论的对象——公务员。所以可以看出，不论是何种意识形态的国家理论都告诉我们，公务员的出现都是应社会治理的需求而生的。

    一、公务员忠诚义务的来源

中华民族绵延不断的历史进程，留给了我们灿烂悠久的历史文明，也孕育了我国独特的官僚体系。社会的发展带来了制度的变迁，正如伟大的法律史专家亨利·梅英所言：所有进步社会的运动，到此为止，是一个沿着身份到契约的运动。可见，从漫长封建国家中君为臣纲的关系已经逐渐演变成现代社会国家和公务员之间的契约关系。因此，要探究现代公务员的忠诚义务，有必要回顾这一段特殊的从身份到契约的历史。

（一）源于身份的权利义务

正如亨利·梅英所言，社会的发展经历了从身份社会到契约社会的进步，那么我们不难理解，与社会发展相对应的政治体制也从君主制向现代共和制发展，并且这个发展过程还在继续。在君主制社会中，决定社会地位或者说决定“身份”的最重要因素是——血缘，靠姻亲血缘维系千年的中国封建社会中对于身份的依附就成为了维系社会关系的强大扭力。在君为臣纲、父为子纲和夫为妻纲的封建社会，不论君臣、父子、夫妻，后者都对前者附有绝对的忠诚义务。所谓“率土之滨莫非王臣”，正是说明官吏的身份，官吏的俸禄甚至是官吏的生命都是君主的恩赐，“君要臣死，臣不得不死”就是最好的佐证。在这样的一种君臣关系中，君主对官吏的拥有绝对权，官吏的忠诚是基于身份意义上的绝对服从。

（二）源于特别权力关系的权利义务

随着国家理论的逐步发展，民主与法制的观念日渐人心，君主同官吏就逐步进入了特别权力关系这一特殊时期。在这个所谓的特殊权力关系时期的重要标志就是国家或者说是君主、统治阶级对公务员拥有有限的支配权，其一方面要求臣民对国家附有高度的忠诚和勤勉义务，而与之相对的，公务员享有一定的工资和福利的权利。这可以说是官僚阶级同君主长期斗争的一次伟大胜利，它的出现一方面要改变了君主对于官民权利的绝对权力，也同样进一步巩固了官僚阶级的社会优势地位。根据西方通说，这样一种特殊的权力关系体系一般包括：（1）公法上的勤务关系，主要指公务员与国家、军人与国家间的关系；（2）营造物利用关系，主要指学生和学校、犯人与监狱间的关系；（3）公法上的特别监督关系，主要指国家同公共组织、国家企业之间的关系。

（三）源于契约的权利义务

尽管特别权力关系理论是官僚阶级在同统治阶级长期斗争中取得的重大突破，但我们依然无法忍受在一个追求民主法治的现代国家内仍然存在这样一种完全不平等的状态。因此在现代社会已从身份社会发展到契约社会的今天，我们要追求的不仅仅是一次小的改变，而是建立真正现代国家意义上的契约关系。我们要坚定地改变，使国家同公务员个人签订这份契约，同时建立一整套完备的以行政法为代表的法律体系用以规范国家与公务员之间的权利义务关系，同时依靠这一整套法律体系保障公务员的基本权利，使得他们在为人民服务，替国家行使权力的过程中受到人身和财产上的保障。当然我们还应该在这份契约上关注到我们的利害第三人——普通民众，依然要将他们有涉及这份契约中的权利义务予以保障，规范国家和公务员的行为，在保障普通公民的合法权益的前提下，提供高效便民的社会服务。

在从身份到契约的变革过程中，作为公务员的“身份”，其不再因为姓氏、姻亲或者统治阶级的恩赐而获得，其也不会因为君主的好恶而随意剥夺。公务员必须要在坚持以独立的人格和被保障的权利为前提下获得这一身份的认可，实现一场真正意义上的从“身份到契约”的变革。

    二、公务员忠诚义务的内涵

公务员的忠诚义务保障国家提供高效便民社会服务的关键，其存在不同但又相互联系的一整套内容。以宪法、行政法为代表用以约束现代国家与公务员间契约关系的公法理论表明，公务员的忠诚义务的内涵主要包括：

（一）敬业

公务员的敬业不仅是各行各业基本职业操守的体现，更是行政人员所表现出来的对于本职工作专注并不断追求的态度，其高于我们对普通职业伦理的要求，这也恰恰同公务员本身的“特殊身份”相适应。

    （二）廉洁

    廉洁是当今社会对公务员要求的十分重要的标准，其主要包括两方面的要求：（1）公务员及其亲属不得以权谋私或者参与任何盈利性组织；（2）根据我国公务员法的规定，公务员的工作收入只能来自国家财政负担。

    （三）服从

    行政系统内的服从绝对不等同于战场上士兵对于长官的服从。在行政系统内部，公务员个人应从属于组织，个人必须服从组织规则履行组织职责，保持对组织的效忠。但公务员忠诚语境下的的服从不是盲从，而是理性的服从。理性的服从让行政人员根据实际情况或者个人经验，积极向组织反应情况，并在必要情况下不执行组织命令。

    （四）责任

公务员忠诚视角上的责任，不仅是推动合理合法行政的有效力量，也是一种对不履行或者不完全履行的严厉惩戒。国家对公务员执行行政命令实施社会管理的要求是积极正确的，因此，任何消极被动或者不完全履行行政责任都是“身份责任”和“契约责任”的竞合。

三、    公务员忠诚于谁：国家、上级、个人还是法律？

长久以来困扰我们的一个问题就是所谓的公务员的忠诚义务，其忠诚的义务对象到底是谁？根据我国《公务员法》第12条的明确规定可以知道，我国公务员的忠诚义务首要的就是忠于宪法。忠于宪法不仅仅忠于是宪法条文，更应该是宪法所体现的最高价值。其次忠于法律，忠于职守，具体而言就是要忠于法定的职责权限、法定的职权行使的程序、承担法定的义务。第三要忠诚于上级，规定公务员要服从上级依法作出的决定和命令，但不是盲目服从。第54条又规定如果公务员认为上级的决定或命令是错误的，可以向上级提出改正或撤销，上级拒绝改正而被迫执行的，后果由上级承担。

现代官僚体制发源于英国，但却是在德国走向巅峰并引领时代。二战以后德国颁布的基本法第4项第2款规定，公务员是一个具有公法勤务与忠诚关系的成员，第5项规定有关公务员的法律须斟酌传统文官制度原则来规范，这样把公务员的勤务与忠诚义务提升到宪法层次来规范。在1957年公布的《联邦公务员基准法》第35条规定公务员系为整个国家而非为一党一派服务。公务员须不偏颇（中立的）及公正地履行任务，于执行职务之际，应注重公共利益。公务员须以其全部行为认同基准法所揭示的自由、民主的基本秩序，并且竭力维护之。公务员忠诚即忠诚于宪法以及宪法所体现的自由、民主、平等的价值。

五、意识缺位与制度改进

党的十八大以来，在全国范围内掀起了一场史无前例的老虎苍蝇一起打的反腐行动，而由此引发的官场地震让人触目惊醒，落马官员从正国级常委至小小科技芝麻官，贪污手段令人咂舌，贪污数目令人吃惊。这些种种，不仅让我们嗔目结舌，也让我们对现今的公务员队伍失去难保信心。要分析贪腐行为猖獗的原因，我认为首要的便是公务员忠诚义务履行不到位，忠诚意识缺失，唯有找准病根，才能对症下药，药到病除。

（一）公务员忠诚意识的缺位原因

如上文所述，公务员的忠诚应来自三个方面：一是来自对法律法规和纪律的敬畏；二是来自对人民的热爱；三是来自对职业的认同。公务员忠诚意识的缺失，恰恰是这三方面做得不够，具体而言包括：

1.政治立场不坚定。不难理解，公务员执行行政命令，实施社会管理，体现的都是统治阶级的意志，具有很强的政治色彩。然而，在很多领域尤其是在基层，我国许多公务员没有做政治上的明白人，不守政治规矩，不讲政治纪律，忠诚缺失问题严重存在。有权不用过期作废，权大于法以权谋私是公务员最严重的忠诚缺失行为。“权力之所以授予某些人是为了管理人民和保护他们的财产，一旦被应用于其他目的，以及被利用来使人民贫穷、骚扰他们或使他们屈服于握有权力的人的专横和不正当的命令之下时，那么不论运用权力的人是一个还是许多人，就立即成为暴政。”

2.道德品质缺失。优秀的公务员必须具备优秀的道德品质，公务员群体的道德品质可以说直接影响到政府的廉洁高效，关系到国家的生死存亡。因此严格要求公务员要坚持高尚的道德品质，做到心口合一，言行一致，深入认识到自己对于国家、对于人民以及对于自己的忠诚义务，并在实际工作中坚守道德底线，是非常有必要的。

3.金钱观念错位。如前文所述，廉洁是公务员忠诚义务的永恒内容，特别是社会发展到了今天，建立廉洁政府是党和国家的重要目标，因此作为政府的组成人员的公务员更应该树立建立廉洁勤政的利益观念。那些自私自利以权谋私的违法行为既损害了公众的利益，降低了公众对于政府的期许，更严重违反了公务员的忠诚义务。政府和各级公务员是人民利益的维护者，可有些公务员功利主义至上，一味追求个人名利，追求蝇头小利，而不顾国家利益和公共利益。

4.行政不作为。公务员的忠诚义务要求我么的公务员要积极作为，同时公务员准入考试中也对其基本能力严格考察，显然也要求公务员正确作为，但某些所谓的“人民公仆”意识淡薄、专业能力匮乏，对群众缺乏应有的感情和责任，对群众反映的问题不深入、不重视，工作中带有厌烦情绪，遇到问题就逃避。近年来，在行政司法实践中不断涌现的相对人因行政机关不作为或者乱作为而引发的行政诉讼就是对这一问题的有力佐证。肃清公务员队伍的苍蝇、老鼠药，才可以正风气。

（二）制度改进

加强公务员，特别是基层公务员的忠诚思想教育，提高广大公务员忠诚思想道德素质，是党中央提出四个全面的重要要求。对公务员忠诚思想教育建设也必将带动整个社会的诚信建设、责任意识建设，推动社会主义文化的全面发展。具体措施如下：

1.加强忠诚信念教育。加强对公务员的忠诚信念教育，并在公务员资格准入中予以重点考察，同时还应该将这部分内容延伸到其日常考核和年度考察中。我们相信通过持久的忠诚信念教育活动，必将在公务员队伍特别是基层公务员心中形成稳固的忠诚信念。

2.加强思想道德教育。全心全意为人民服务的使我们人民公仆的唯一宗旨，这也是公务员对国家、人民和法律忠诚的重要表现。为人民服务是行政公务人员永恒的价值核心，是他们的价值取向和行为标准，忠于党、忠于祖国、忠于人民是对基层公务员的根本要求，基层公务员要牢固树立爱国为民的思想，把国家和人民的利益放在高于一切、重于一切的位置，忠于宪法和法律体现和保护的最高价值和社会利益，忠于法定的职责权限。

3.加强法治理念教育。建设法治国家法治政府，其首要就是我们的执法者——公务员要从心理上树立法律信仰，认同宪法法律的至高无上，指导公务员在执法过程中对于法律的直觉遵守，这样我们的公务员才能从内心的深层情感上接受法律，法律的权威才会拒绝外来力量和不良因素的干扰，客观公正地执行法律。

4.加强管理机制建设。公务员的忠诚主要靠管理制度的建设来保证，制度是指导基层公务员行为的各种规则和约束，有效地规范公务员在执行公务时必须做什么，可以做什么，不能做什么，有效约束公务人员的行为，保障行政管理高效、正常地运转。公务员忠诚的管理制度建设是贯彻依法治国、完善对干部人事依法管理的需要，是贯彻公务员法，完善公务员管理法律体系的需要，是规范公务员行为，为社会提供高效优质服务的需要。

参考文献：

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[2]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯.权力的分析[M].陶远华，译.石家庄:河北人民出版社.1988

[3]任剑涛.道德理想主义与伦理中心主义[M].上海:东方出版社.2003

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