盛颖 刘铁敏 辽宁石油化工大学经济管理学院

摘要：文章在介绍地方政府债务基本知识的基础上，详尽地说明了我国地方债务的现状特点，发现其存在融资平台不健全、审批偿债机制不完善、风险防范意识不强、资金使用不当等问题。针对问题提出了完善地方政府债务管理、科学设计债券产品、规范和限制债务用途等解决措施。

关键词：地方债务，政府债券，融资平台

2015年是我国全面启动地方政府自主发行政府债券的第一年。07月14日，据华尔街日报报道，中国政府允许省级地方政府在2015年发行至少人民币2.6万亿元的债券。

一、地方债务的界定

地方债务即地方政府债务，与中央政府债务一并属于政府债务。地方政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。其中，地方债券是地方债务的主要构成部分，是由地方政府发行并负责偿还的债券。

二、我国地方债务的现状特点

（一）地方债务的种类

从发行方面看，我国地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。从债务来源看上，既有银行贷款、又有发行债券，还有上级财政部门转贷的。其中发行地方政府债券是地方政府债务的构成基础。

（二）地方债务的规模

截止2014年底，地方政府性债务总规模为24万亿，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿，相比2013年6月增长41.3%，或有债务8.6万亿，增长22.9%。2015年批准的地方政府债实行限额为16万亿，包括15.4万亿的存量规模以及新增的0.6万亿。截止2015年8月27日，今年新增的6000亿地方债已发行3837.8亿，资金用途包括偿还部分到期债务、公益性项目投资。

（三）地方债务的资金使用

2013年6月底我国地方债务的资金如表1所示。债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展。如表1显示，在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。

（四）信用体系制度

我国的信用体制并不完善，对地方债务的统计没有统一的口径，且没有合理的债务偿还机制；制度建设不健全，包括缺乏独立、权威的信用评级机构，没有严格、规范的信息披露制度，也没有建立明确、专业的担保机制等，这些在一定程度上增加了地方政府债务的风险。

表1 2013年6月底地方政府债务余额支出投向情况表   单位：亿元

三、我国地方债务存在的问题

 （一）地方融资平台存在缺陷

根据2014年政府债务审计结果，2013年6月底地方政府债务余额举债主体中融资平台公司在政府负有偿还责任的债务占有的比重最高，约为37.44%，地方政府债务多表现为地方各级政府成立的融资平台负债。

（二）审批机制不完善

地方政府债务实行限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。多渠道多方式的举债方式 使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的管理。

（三）地方政府举债融资和偿债机制不够健全

我国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，大批的债务项目游离于预算管理之外的，并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。同时，地方政府债务的偿债机制不够完善，对政府的举债范围、方式、规模、使用和监督等，没有健全政府偿债准备金制度，不能确保政府债务按期偿还，增强地方政府债务风险。

 （四）地方债务的法律风险

    地方政府债券的发行会带来两个方面的法律问题：一是地方政府债券的偿还人问题，二是地方政府债券的信用保障问题。谁是地方政府债券的偿还人? 从命名和财政权属上看，应当是地方政府。如果地方政府不具备偿还能力，中央政府是否有偿还义务? 第二，地方政府债券是否具有信用保障? 地方政府发行债务时，有义务全面真实地披露其财务信息，但地方政府未建立规范的财务信息披露机制，投资者无法了解地方政府的财务状况，无法对其信用风险进行评估。

（五）地方债务资金使用不当

    适度的举债可以弥补财政赤字，建设便民工程项目，加快实现小康社会。但是，若地方政府债务运用不当，举债过度，便会增加债务危机风险。地方政府债券所募集的资金使用情况只能由审计部门监督，但投资者无法进行外部监督，法律也未对此进行明确规定。

四、解决我国地方债务问题的建议措施

（一）国家政府合理的监管与指导          

1、完善地方政府债务管理

中央政府应制定统一的政府性债务管理制度，各级地方政府应结合实际情况制定切实有效的、且具有操作性债务管理规定，细化债务预算和收支计划，严格债务资金使用管理。建立和完善债务举借、使用、偿还制度，建立信息充分披露制度、政府债务风险预警机制、地方政府偿债机制、政府债务问责机制和政府债务监督检查机制，规范政府行为，提高债务风险的透明度，加强债务风险监控，增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

2、完善社会保障法制度

借鉴国外经验，尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律；不断完善现有法律，适时制定出部分地方性法规，规范地方政府举债行为；修改现有的担保法，对地方政府提供担保给予明确的法律规定，规定担保权限、原则、条件、范围和程序等；对地方政府债券的发行所引发的法律问题、信用风险、道德风险等问题进行指导，给地方政府债券市场建立良好的法制环境，让其真正做到“有法可依”。

（二）地方政府科学规范的行为动作

 1、科学设计地方政府债券产品

首先，应充分考虑宏观经济形势因素，短期地方政府债券在短期内为基础设施建设和政府扶持的产业注入大量资金，有利于在短期内刺激地方经济的发展；而长期地方政府债券正好相反，从长期上是一种紧缩银根的行为，对经济有一种平滑和紧缩的作用。其次，可以引入指数化的产品类型。设计指数化的地方政府债券对于地方政府而言，可以降低融资成本；对于投资者而言，投资者有投资信心，产品安全性高，长期回报稳定。

2、有效控制地方债务的发行期限

   为了避免加大地方财政负担，选择合理的发行期限也是必要的。同时针对我国目前地方政府债券流动性差的现象，应当适度扩大地方政府公债的规模，增加二级市场可占有的地方公债的份额，从而增强地方债券的流动性。

（三）债券市场的促进作用

 1、完善债券市场机制

    首先，我国既然对地方债券的发行“解禁”，就应该建立地方债券流通的市场，建立地方债券交易市场和交易网络，对其出台相应的规范指导，并建立相应的监督机构对其进行监督。其次，应鼓励地方政府债券的机构参与者提供完善的地方政府债券市场，如投资银行、证券公司、基金公司、会计事务所等机构应该为地方政府债券市场提供包括债券发行、承销、流通、咨询、审计监督等服务。

 2、建立客观公正的信用评级体系

   地方政府债券市场体系中，需要独立中介机构在充分了解相关信息情况下，对我国地方政府债券进行独立、客观地评级，并规定地方政府在发行地方政府债券时必须进行信用评级。评级标准方面，可以参照国际评级机构的通行标准，然后根据我国各地的具体情况进行必要的调整。

参考文献

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