程晋烽 张晨 北方工业大学经济管理学院

基金项目：北京市大学生科学研究与创业行动计划课题《基于公共价值的政府绩效审计指标体系研究》的阶段性成果。

摘要：我国政府目前强调加强社会建设，建立健全基本公共服务体系，着力保障和改善民生，加强社会管理能力建设，创新社会管理机制。这和西方国家强调的公共价值创造有相通之处。为了让政府以及管理者明确政府基本的公共价值创造，需要对公共价值的评估问题进行研究。本文主要是通过对公共价值的评估主体，标准，客体与各项指标建立一个完整的公共价值评估框架。

关键词：公共价值；评估主体；评估标准；评估客体；评估指标

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系。着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。”这些政策下的中国需要充分考虑公共价值，不断进行公共价值创造；坚持以人为本，发挥公共资产能力因素的作用，最大范围的满足公众利益。为了让政府以及管理者明确政府基本的公共价值创造，建立符合公共价值创造要求的经济社会发展综合评价体系是当务之急。

一、政府角色与公共价值

美国的总统里根说过：政府并不是解决问题的方法，政府本身就是问题所在。政府的问题最重要的是明确自身存在的价值，确定自己的角色。

在过去，政府被看作为“守夜人”。认为政府就是保障社会秩序，解决社会纠纷的机构。但是随着政府开始不断花费资金，行使权利进行政府活动，公民开始逐渐承认政府作为公共价值生产者的角色。并且由于功利思想的影响，公民更多强调的是政府行为所改变社会的结果，因此此时政府创造的公共价值在于不计成本的达到公共价值产出值，政府的角色从守夜人开始转变为生产更多公共价值生产者的角色。

随后，由于政府存在是在为了保障公平这一新理念的提出，政府的公共价值目标开始转变，政府的角色也随之改变。所谓的公平就是政府在基本运作，行使权力的过程中保证公平性，在任何情况下，尊重每一个公民的权利，这同时也是自由主义的基本基础，此时公共价值在于保障社会公平。

由于上述情况的发生，加之民主社会对公民权利的保护，导致公民开始不断尝试加强自己的权利，并且认为自己有权利与责任去判定与追求价值，提高自己的生活。于是，公民开始希望有一个公共机构能够明确表达出自己的期望，并且采取相应行动来完成目标。此时政府作为一个公共机构，当之无愧的成为最好的选择。政府此时的角色是通过政府活动完成公民全体意愿的公共机构，政府需要生产公民期望的公共价值。政府不仅仅要在面向重大问题时集中决策，也应该有定期的讨论，不断地发现当地问题，提出最佳解决方案。私企会随着消费者意愿来指导公司的生产活动，因此，持有对政府意见的公民也能够在不同方面指导政府生产不同价值水平，帮助社会了解自己需要创造的价值。

通过对政府角色的讨论，我们发现公共价值一直在影响着政府的定位。政府只有明确的定位好自己的角色，才能正确行使自己的权利与义务。但是当政府遇到应该如何为公民更好的创造价值这类问题时，政府开始在不同情况下随着公民期望的改变而产生不同的价值，因此政府创造价值的结果与方法是不断变化的。因此需要对公共价值的评估框架进行总体的研究。

目前，我国政府正积极从管制型政府向服务型政府转变，这是运用市场机制和社会力量为社会公众提供公共服务、创造公共价值，并体现其自身公共性的一种政府模式安排。而公共价值绩效评估作为政府治理工具，体现了现代治理内涵和民主行政的趋势。服务型政府与公共价值绩效评估两者存在着共同的理论意蕴和价值追求。公共价值绩效评估体系是一个体多元、指标合理 、标准适当、方法科学的有机体系，其各个要素要体现了服务型政府的价值取向和体制秉性，即在主体安排、评估标准、评估客体和指标构建均等方面能区别于传统管制型政府模式下的效率评估和责任考核，整个体系必须以增进公共利益、提高公众满意度为根本目标选择。

二、公共价值评估主体

在私营部门中，确定商品服务价值与公司活动的人是能够做出资金运用方面决策的个体，也就是私营部门价值的评估主体。无论是一个企业还是一个国家，只有明确了价值评估主体才能够明确需要生产的价值，并且对公共价值进行有效准确的评估。

总体来说关于公共价值评估主体有两种：一种是个体公民，他们自愿对各种公共价值的相关观点做出努力，使用的是公民力量；另一种是由全体公民与人民代表组成，人民代表能够决策出政府的公共资产如何使用，评估政府的公共价值。这两类公民都是认为价值是由公民评估的。

公共价值作为评估对象，不仅仅关注于个体的实质利益，也包括公平对待每个个体。公共价值是利他无私的，是在保障政治与公民权利的基础上，追求经济利益。总之，公共价值是从民主决策中产生的合法表示的价值，并且规定了政府在使用资金与权力时，应该达成的目的，并且要求其提出最佳方案。然而，民主决策有时会引发一些政治争论，尤其是在个体公民会对相关观点有不同的意见时。但是，通过这些争论行为，公众能够发现过去忽视的但是却能够提高社会绩效的相关问题。民主决策的结果能够促使市民自愿直接的利用公共资产创造公共价值。同时，也能够成为政府政策的政治保障，产生新的价值观点与政府活动方案。

因此，公共价值的评估主体是那些能够决定出政府生产的重要价值的公民。当个体公民代替其他公民自愿进行价值创造活动或者持有个人观点时，那么，他就在进行公共价值评估。或者，当公民使用集体权利完成既定目标时，也可以认为他们在评估与创造公共价值。当使用公共资产生产公共价值时最重要的价值评估者就是为民主政府活动就需要达成的价值提出指导意见，并且能够影响政府机构的公民。

三、公共价值评估标准

在私有企业中，价值创造的结果能够通过利润进行有效的衡量。这种收支数字是一种价值的评估标准，因为消费者是价值评估主体，精确的价格作为评估的标准能够使消费者进行明确的评估活动。在公共部门，政府与私企一样，需要有一个精确的评估公共价值的标准。公民作为公共价值的评估主体，产生不同的公共价值评估维度，政府根据评估主体对公共价值的不同需求创造公共价值，只有归纳总结出不同公民的公共价值评估标准，才能够使政府明确创造公共价值的理论基础。

在政治哲学中，主要有两种重要的哲学思想，即功利主义与公平主义，前者注重政府的完善绩效，后者注重政府的公平。这两种哲学思想可以作为公共价值的评估标准。首先，公共价值概念的本身就代表着功利主义。通过公共价值概念促使政府为公民与纳税者创造公共价值。政府本身是有价值的，因为他给公民创造价值。因此，政府存在于功利主义哲学框架中。然而公民在评价政府更多注重的却是公平性，即要求的公平主义。这主要是因为公民一直将政府作为一种司法机构，旨在处理私有个体与公共机构的平衡关系。政府的工作就是平等对待每一个公民，保障他们的平等的权利，此时，政府存在于公平主义哲学框架中。

公民作为评估主体评估政府创造的公共价值时总是同时运用这两个观点。关于这两种哲学思想的讨论是对公共价值进行评估的关键。原因是因为政府在使用资金与权力达成既定目标的同时，不可避免的涉及了这两种哲学思想。功利主义规范资金的使用，公平主义规范权利的使用。但是，有时功利主义也能够应用于权利的使用过程中，而公平主义也可以应用于功利主义。两者哲学思想均是公民确定价值的理论基础，评估价值的具体标准。

四、公共价值评估客体

政府为了改变社会状况而进行政府行为并且创造公共价值时，需要消耗财政资金、公益精神和公共权力。财政资金是由纳税筹集，公益精神受政府领导力影响，公共权力要求私人努力代表公共价值。在民主社会中，政府最重要的是需要证明自己能够生产公众期望的公共价值，那么就需要明确公民作为评估主体，依照评估标准评估公共价值评估客体。

通过对公共价值评估标准的讨论发现，公民不仅关注成本也关注公平，即是功利主义也是公平主义，那么对公共价值衡量时应该关注产出还是生产过程。近期关于政府绩效的评估导致政府不关注生产过程，认为过程只是达成预期目标的方法，政府更加关注绩效结果即公共价值产出，因为它能够表示出政府已经进行价值创造，并且受到公共价值评估主体的肯定。然而，政府通过使用特定的方法将公共资产作为投入转化成价值产出，完成既定目标，这是政府生产公共价值的流程。只是衡量政府绩效产出就违背了这样的基础。将政府投入，生产过程以及产出作为公共价值评估客体是对过去政府核算方法的纠正。过去的方法不能真正的回答是否产生了公共价值，因为他只是在政府活动的最后一个点，即产出值。过去只将公共价值产出值作为评估客体的思想将公共组织禁锢于已经存在的生产计划目标的方法，使组织无法检验生产过程的有效性，也无法创造出更加有效高效的方法。

新的评估客体强调了生产价值链，即对生产过程进行衡量。从功利主义出发，公民将对这类方法感兴趣。原因在于它能够明确政府活动的成本与产出值之间的关系。如果政府成功的生产出了净公共价值，那么未来政府将开始关注现在方法的效率与效益。为了明确政府当前的绩效并且研究如何提高绩效，那么政府需要拥有可靠衡量当前生产过程的方法。在私企中，商人关注最终利润，但他也明白提高利润的方法在于同时明确自己当期的生产过程与绩效水平。政府也是一样的，在实用主义中，我们不仅需要关注产出的衡量也要衡量生产过程，那样才能反映出生产过程的特点，并且进行相应的调整。

从公平主义出发有另一个重要的原因。公民期望生产过程能够有效高效的同时保证公平，并且生产过程能够反映政府与公民权利的关系。生产过程之所以重要的原因不在于政府通过生产过程完成公共价值生产目标，而是它本身某些特定的方面是有价值的。生产过程是创造价值还是减少价值在于它自己，不在于它最终是否完成了公共价值目标。

通过同时将生产过程与实际产出值作为公共价值评估客体能够帮助评估主体明确评估对象，有效高效的对公共价值进行评估，并且促使政府管理者研究出新的能够完成既定目标的方法，产生更多的公共价值。

五、公共价值评估指标

通过对整个生产过程进行衡量，从生产开始到结果产出，可以归纳出以下几个公共价值评估指标体系构建的方向。

5.1通过公共价值账户模型创造指标

Mark H.Moore以私有企业中利润表为模型，提出了公共价值账户模型。这个模型涵盖了公共价值账户体系的主要概念分类，可以为政府组织创造一个利润等价物。因为公共价值不会通过市场进行货币流通，既不能以现有的财务测量体系衡量，也不能很容易的变为货币。但是公共价值的评估主体可以通过公共价值账户对公共价值进行分类总结，并且做出政策性的反应。账户的右边说明与计量企业活动产生积极价值影响，并且确定生产的公共价值。另一边说明和计量生产净公共价值所必须花费的各类成本。作为基本的公共价值账户，主要如下表所示：

表1：公共价值账户

通过公共价值账户模型可以建立一个大致的指标体系。这主要是依据账户的右侧内容。作为公共价值评估指标出发点的公共机构任务是公民期望一个特定公共机构产出的主要公共价值。公共机构任务除了包括完成公民赋予的任务，也包括完成任务过程中对成本的削减。作为纳税者的公民更会要求生产公共价值的成本降低。

客户满意度作为一种评估指标建立依据，代表社会公众对公共机构产出的公共价值所持态度与评价。这就意味着政府需要保障公民的权益，在提高了客户满意度的同时也生产了公共价值。公平性作为第三个公共价值评估指标基础，要求政府创造公共价值行为过程的公平性，这也在高效达成既定目标与客户满意度起着重要的作用。

5.2通过战略三角与平衡计分卡连接创造指标

“三圈” 理论是美国哈佛大学公共行政案例教学中的一种分析工具。Moore 认为战略三角“价值-能量-支持”可随管理者需求不同和不同领域需要，重塑其实用性与价值。因此，战略三角发展得更有弹性。

1992年有哈佛大学名师罗伯特·卡普兰及大卫·诺顿首度提出其与平衡计分卡的财政、顾客、内部流程、学习与成长的四大视角，是各国政府作为政策制定绩效评估指标的理论依据。平衡计分卡的财务、顾客、内部流程、学习与成长与Mark H.Moore提出的V.C.S.价值、能量、支持与授权等战略三角等理念可以相结合，且其理论架构亦有异曲同工之处。

图1平衡计分卡与战略三角结合

平衡记分卡作为一项战略性的管理制度，促进公司或政府机关之战略及愿景能具体地达成目标，将原本属于管理者才能订定的战略、愿景，转化为人民可以实际感受到的公共价值衡量指标，形成共识，并与其他相关制度相配合，发挥集体力量，将之与战略相连接，运用各目标间的因果关系等，合并为组织的战略目标管理，战略行动架构具体成形，创造多赢的境地。

六、结论

通过对公共价值评估的研究，将集体公民作为评估主体，以功利主义与公平主义同时作为评估标准，将公共价值生产的完整过程作为评估客体，以公共机构任务，客户满意度，公平性等作为重要的评估指标，这些内容构成了公共价值评估的评估框架。通过评估框架的建立，既可以帮助公民明确自己的责任与义务，也有助于政府生产出完整高效的公共价值。然而，未来的公共事务治理一定会继续面对动态性、复杂性和多样性、各式不可治理性不断涌现的世界。因此，公共价值评估框架也要随着周围环境的变化不断优化。

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