朱语婷　陈泽榕　张师可　陈巧夷　包云青 上海海关学院

基金项目：上海海关学院大学生创新创业训练计划项目资助。

摘要：2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，正式将国家质量监督检验检疫总局的出入境检疫管理职责和队伍划入海关总署。机构改革后人力资源的分配产生了一些非常现实的问题。文章重在研究关检融合后人力资源问题，最终会对关检融合后如何更好的进行人员分配、调整、融合以及如何更好的进行队伍建设、提高凝聚力提出合理的建议，为更好的建设海关队伍提供助力，推动海关工作更好的进行。

关键词：关检融合；海关改革；人力资源

海关与原出入境检验检疫的机构队伍和管理职能融合后，出入境卫生检疫和出入境动植物及其产品检验检疫等工作也随之增加^[1]。在2018年开始进行关检融合后，海关改变了原本繁琐复杂的通关作业申报，对多项业务范围进行整合，明显优化了对企业报关报检过程。然而，在此改革浪潮之中，同样也浮现出了大量部门间人力资源相关问题在困扰着相关人员。针对此问题，在梳理制度、采访调研的基础上，发掘相关问题，提出针对性建议，给现有部门提供改革与管理的方向。

一、关检融合背景以及发展现状

（一）我国海关和检验检疫的当代发展史

自1980年后，中国海关在党的领导下，不断推进改革创新与建设现代化海关，以此实现有效监管、高效运作。在海关机构的改革进程中，从恢复海关关税、成立海关总署、确立海关垂直式管理制度，到相关法律的逐步完善和制度创新，推进集通关业务、物流监控、风险管理、信息化为一体的现代海关制度和无纸化通关、通关业务信息化、区域通关一体化等业务改革，使两者相互作用，相互促进，到最终形成现有的海关体制改革，这标志着中国海关改革创新已进入新时期，开辟了中国海关现代化建设的新纪元^[1]。

而我国出入境检验检疫迄今已有百年以上的历史，我国最早的国境卫生检疫雏形始于1873年，商检机构、动植物检疫机构和国境卫生检疫三个机构职责分工不断细化和明确，直到1998年三大机构合并组成国家出入境检验检疫局，从此形成“三检合一”的局面^[2]。而后发展到2001年国家质检总局成立，其主要有口岸公共卫生、国门生物安全、进出口食品安全和进出口商品安全等主要职能。

（二）关检融合政策背景

2018年3月17日，在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，中共中央指出“不再保留国家质量监督检验检疫总局，其中出入境检验检疫划入海关总署”的改革方案，表决通过国务院机构改革方案并印发《深化党和国家机构改革方案》，要求着眼于申报主体资质、单证和系统“三统一”，正式拉开本轮机构体制改革序幕。这是继2012年海关总署与国家质检总局联合推进关检合作“三个一”、2014年国务院推进口岸“三互”大通关后，新一轮真正触及口岸通关监管体制、机制、职责、流程的根本性深刻变革^[3]。

海关总署在2018年4月发布《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》，决定将检验检疫作业并入全国通关一体化，推动关检顺利融合。

2018年4月20日，海关纳入原出入境检验检疫机构工作队伍和管理职责，并统一对外开展工作。口岸一线旅检，查验和窗口岗位实现了统一上岗，统一着海关制服，统一佩戴关衔，实行一次申报改革。例如，长沙海关迅速学习贯彻会议精神，成立机构职能整合工作领导小组，明确责任部门，时间节点，建立联席会议机制，畅通办公综合，业务建设等各条线沟通渠道。

2018年7月份，海关分三次开始对各企业进行关检融合的试运行等预热操作。7月23日为第一批次的试验海关，主要参与试验点的有北京和天津海关；7月25日为第二批次的试验海关，包含石家庄、呼和浩特等在内的11个海关地区；7月27日，关检融合已经逐步开始在全国进行推广工作。

而同年8月1日，海关总署制定了《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》，为了认真贯彻执行党中央国务院下发的《有关深化党和国家机构改革方案》，指出海关、原国检申报系统及其数据合并整合，以实现“申报统一、系统统一、风险统一、指令下达统一、现场执法统一”“一张单子、一次申报、一道手续”的改革目标，并正式实施^[4]。这一政策改革使海关管理和监督工作迈上了新台阶，也是党中央和国务院对海关机构改革的要求，更是大多数的进出口企业对口岸通关的殷切期望。关检一体化是海关深化改革、完善监管服务、践行责任担当的彻底的、革命性的改革。

（三）发展现状

自关检融合启动后，废止了原《出入境检验检疫行政处罚程序规定》，尚未修改《海关行政处罚实施条例》并增加涉检验检疫部分内容，一般仅为涉检处罚救济依据。全国人大、国务院、质检总局和海关等部门对《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《食品安全法》《国境卫生检疫法》及其相关实施条例或实施细则做了修改，主要涉及监管主体变化。

在2019年1月，海关总署又对其2018年第60号公告进行了修订，颁布了《关于修订<中华人民共和国海关进出口货物报关单填制规范>的公告》,修订后的2019年第18号公告于同年2月1日起执行，同时原第60号公告废止^[5]。

而经过两年多系列改革措施的落地落实，“五统”的一体化改革目标已基本实现。截至2020年8月，国家相关部门及海关已出台涉及关检融合改革的法律法规、规章230多项^[6]。

二、海关人力资源发展现状

人力资源配置是海关人力资源工作中的核心问题之一，即使是同一个人，在不同的岗位上，发挥的作用不一样，最后的结果也不同。随着社会的进步和发展，海关的队伍建设也在一步步趋向完善，人力资源体系在不同范围、不同领域都有了进步，而这些进步可以说在整体上推动了整个体系的自我发展。随着时代的进步，海关人力资源配置始终处在动态发展和调节的状态中。海关的行政机关依旧还处在发展和完善中，这会使机构的职能进一步强化，这不仅促进了个体专业水平的提高以及对自己工作任务的清晰，还促进了大家一起工作的效率，从而使得工作更加专业和集中。海关系统加强了制度建设，集中开展了整章建制工作。海关还是一支有着准军纪律的队伍，有着比较完善的检查、监督、管理等机制。

任何组织结构都不可能百分百科学的发挥作用，对海关的人力资源管理也是一样的，尽管相关方面的研究正在一步一步引起一些人的重视，但在这方面依然有着许多没有解决的问题。现在主要的问题有：内部人员不清楚职能划分、不清楚自己的工作重点和模式，以及内部结构不清楚等问题。在新时代，深化国家机构改革，优化人力资源配置成了一个关键的问题，要落实改革，不仅要改变形式，还要深入到内部去。如何在保证海关原有职能得到保证的前提下，进一步将检验职能得到深度的改革，是一个急待解决的问题。

以长沙海关为例，长沙海关建立于1904年，在1947年的时候遭到了裁撤，终于在1984年的时候进行重建，长沙海关的管理范围为整个湖南省。它不仅是一个有着丰富历史文化底蕴的海关，它还是一个在改革开放后建立和很有发展潜力的新关。为贯彻落实党中央关于“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”的政策改革，依据总署的安排，从2018年4月20日开始，湖南的质量监督检验检疫局将以长沙海关的名义进行各项相关工作，下属的各个检验检疫机构也和总局一样将分别以相关隶属机构名义进行相关工作。在进行机构改革后，长沙海关的职责更宽广，队伍更壮大，海关事业进入了一个全新的发展阶段。目前，长沙海关下设17个隶属海关单位，覆盖了全省14个市州，人数已经由建关初期的60余人发展到近1000人，其中稽查处主要履行稽查、报关单位、报关员的管理等职能，内设稽查科和企业管理科。关税处主要履行海关税收管理、减免税审批、商品价格审核及数据管理，还增加了卫生检疫处、动植物检验检疫处等。目前海关人力资源存在的主要问题有职能的划分不够清晰、混岗混编、工作重点、工作方式、部门监察不合理等问题。这些问题制约了海关人力资源的优化，在纵向上由于海关中层级设置过多，整个体系就显得很冗乱、庞大，在横向上每个层级上还会设立相应的部门，整个海关的队伍就十分庞大，其中有很多人的分工和职责都是不清晰的，进而导致机构工作混乱、效率低下。在各个部门中同样存在很多问题，甚至还会产生一些腐败的问题，这就说明了这种结构的不科学性。

为什么会产生这些人力资源配置上的问题呢？因为在全球大融合的背景下，各个国家之间的贸易往来增加，进出口商品成为了普遍存在的商品，这就导致海关的工作压力大大增加，相关的责任也在不断的增加。由于缺乏科学的规划，只求在内部不断扩大人员，反而导致内部产生职能划分不清等问题，在监管方面也存在一些问题，同时招收的人员方面，可能也存在一些人员素质方面的问题，每个人工作能力不同，发挥的效用也就不同，在缺乏科学配置人员的情况下，就会出现办事效率低下等现象，导致有些工作无法及时完成。要解决这些问题就要做到更好的人力资源管理，对于人员，要让每个人都发挥自己的作用，找到真正适合自己的岗位，其次，在对人力资源进行管理时，要考虑到人员的特性和状态，人员是具有社会性和流动性的，每个人都有自己的特性，在管理时要注意不同的人采用不同的管理方法。在进行人力资源优化的过程中，还要不断引进新技术和新人，现在很强调复合型人才，一个人要有多方面的技能，才能更好的胜任工作。要营造一个开放的环境，让更多元的人才被吸纳，同时还要鼓励基层干部，给予他们更大的上升空间，鼓励人才发展。还要科学界定人员职能，尽量避免职能交叉，每一个下属部门能够有效的、及时的向上反馈信息，保证信息的交换效率，大大提高工作效率，解决以往人员众多，办事效率低下的问题^[7]。

在关检融合之后，也产生了许许多多的问题，在通过关口实地调研后发现，尽管海关与原检验检疫在工作对象和工作地点方面有着相似性，但由于机构设置、职责职能、业务流程等方面不同，所有尽管在表面上看似“融合”，实质上距离真正的融合还有很长的一段路要走，硬性融合给关口带来了许多的问题。例如：实质的业务流程方面并没有像进出口申报的形式一样实现整合减少和优化，相反可能还在一定程度上增加了，那是因为相关检验检疫工作要在进出口申报进行整合后再报关才能进行，反而效率低下了，我们要思考，在这方面是不是可以有所改善呢？在队伍建设方面也面临了许多的挑战，原检验检疫局是由三检合一组成的，每个人员负责自己部分的检查，分类较细致，这就导致现有海关关员只清楚自己的职能，而不能很好的掌握检验检疫的工作，而且复合型人才不够多，能够既掌握海关原职责又掌握检验检疫的人才寥寥无几，再者，检验检疫的工作是需要许多的资质才能进行的，原非检验检疫的关员由于缺少相关资质，在短时间内也比较难以接受任务^[4]。在检验检疫并入海关之后，相关法律规定的职责也发生了变更，对相关法律也要进行调整和修订。

三、关检融合下的海关人力资源发展情况

（一）发展背景

2018年2月中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议在北京召开，会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。2018年3月，在第十三届全国人大一次会议上，同样明确提出“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”的建议^[8]。这标志着中国出入境检验检疫局从此并入全国海关系统，即正式成为海关总署的重要分支部门。

（二）当前形势

从当前的形势来看，这次合并并非简单的检验检疫挂靠海关，而是打散后重新调整。从关检融合政策开始执行开始这期间，海关监管的职责任务变化较为明显，海关监管合力加强，由原来的两个部门的监管资源变换为共同分享使用，所以关检融合下的海关人力资源合力必然加强。

自2018年中国出入境检验检疫局并入海关总署，和关检一体化的逐步探索与融合以来，我国海关的申报通关模式和出入境检验检疫监管模式呈现出新发展态势。当前若某企业想申请进出口商品货物通关，不需要像关检融合政策实施之前，先在商品货物产地进行报检申请，再经过检验检疫达标后获得附加的通关单证证明，并附随商品货物进行报关，而当前在关检融合政策实施的背景下，企业被允许直接在商品货物产地申请报关，由海关中的检验检疫部门负责检验商品货物，若商品货物检验达标允许出入境，海关将利用互联网技术为商品货物检验检疫纪录存档，审核企业时海关只需审核先前的报关资料证明，改变了原来的报关监管模式，这一工作流程也展现出当前海关对于报关和检验检疫专业复合型人力资源的需求。

（三）大铲海关人力资源发展现状

隶属于广州海关的大铲海关，位于伶仃洋上的无居民海岛——大铲岛上，是全国唯一一个设立在无居民海岛上的国家行政机关。大铲岛总面积约0.92平方公里，距香港仅6海里；向东与深圳前海自贸区隔海相望，向西可遥望珠海、中山，西北方向是广州，东南方向是香港，西南方向是澳门，地理位置十分重要。大铲海关主要有四项职责：一是负责对来往于香港与珠江水域的小型船舶进行中途监管；二是负责在珠江口水域查缉走私；三是负责对国家“西气东输”供港天然气进行管道运输监管；四是受海关总署指定，代表广东省内海关与香港海关定期开展“来往港澳小型船舶数据互换”。对于大铲海关在关检融合背景下大铲海关人力资源的发展状况和大铲海关人力资源与原检验检疫人力资源的融合状况的问题，大铲海关副关长孙永民表示，大铲海关多次向海关总署申请人力资源分配事宜，受历史因素影响，在1995年大铲海关撤销之前，大铲岛上共有大铲海关、卫生检疫和边检三家口岸单位,直到1998年大铲海关恢复，大铲海关只有中途监管和海上缉私两项主要业务，这是由于卫生检疫和边检未得到恢复；在关检融合的背景下，海关与检验检疫两大系统合并之后，海关与检验检疫人力资源融合一起工作，从海关总署层面来讲，大铲海关在检验检疫业务方面还未落到实地，但是大铲海关为此努力争取，积极向上级反映工作实际情况。大铲海关副关长孙永民还表示，广州海关给大铲海关做了批复，允许大铲海关开展检验检疫工作，并为大铲海关专门安排了检验检疫的相关人力资源，由于每一个监管科只安排了一名检验检疫的人力资源，所以大铲海关关检融合目前尚在试行阶段，大铲海关需要也欢迎更多优秀的检验检疫专业人才进入促进海关人力资源的发展。

（四）发展意义

在总署各司局和各直属海坚持不懈的努力改革中，海关口岸监管管理的战略部署已顺利开展，新的监管模式使海关人力资源岗位设置出现新格局，报关企业审核与通关流程时间有效缩短，海关与原检验检疫人力资源融合发展有效提升了企业报关与通关效率，从而利于进出口贸易促进经济稳增长。由此可见在关检融合的背景下有利于贸易便利化的加强，原来报关报检需要分别填写报关单并分别提交附随资料，而在关检融合的背景下，合并为只需要填写一张报关单，有效利用了海关人力资源，精简了海关人力资源对于报关单的重复审查，提高审查效率。此外，取消纸质通关单递交要求进一步便利了申报程序，关检合并查验也正在磨合中，原来的两次并未一次，有助于提高通关速度，在关检融合的背景下，这一举措也同时有利于海关人力资源合理分配，关于做审查和核验的海关工作人员应该各尽其责，使海关人力资源利用率达到最大化。尽管海关关检人员在查验的各个操作流程有很多差异，但是随着关检融合的不断深入，操作差异化问题终可解决。

关检融合后，海关另一职责稽查转变为新常态，这一新常态的监管方式使大部分进口货物将不会在货物通关检查的过程中与涉税事项的海关审核相关联，因此海关将在货物放行之后的核验检查与稽查环节相之投入更多人力资源和相当的精力，同时海关事后稽查也随之转变为海关对于货物税收和货物监管的主要方式。由于在关检融合的背景下，在海关稽查方面，海关则需投入更多的人力资源，此举措旨在合理分配与利用海关人力资源，使海关稽查的效用提升。在现实的海关新常态背景下，相对于货物通关检查的过程中，海关事后稽查更容易出现补税的现象，海关事后稽查可以向企业调阅更多反映企业经营状况的材料，如合同、单据凭证、审价报告等。关于通关货物审价这一问题，由于企业仅持有报关单单证，海关方面无法对此做出合理判断，因此在货物通关过程中海关方面需启动价格质疑程序，增设具有相关专业性质的海关人力资源，并要求货物通关相关企业及时提供有效的价格资料证明。往往在这种情况下海关方面在处理货物通关相关企业提供的价格资料证明时较为被动，很难做到主动获取货物通关相关企业提供的价格资料的疑点信息问题，而在当前关检融合的背景下，海关方面增设的具有相关专业性质的人力资源在处理海关事后稽查时，相之以往的稽查力度更加严格，稽查范围更广，稽查影响力更深远，有助于相关企业在货物通关时准备更为充分的单据证明，提高通关效率，促进事后稽查更为规范和有利于其深入的发展。

（五）发展要求

在当前关检融合的背景下，关检融合对于海关人力资源和原检验检疫人员工作合并规范管理提出新规范和新要求。全国海关系统对于报关和检验检疫专业性复合型人才需求增加，随着全球化时代融合更加深入，中国的国门越开越大，海关关员面临的报关企业也越加国际化，这就要求海关人力资源不仅需要知识技能过硬，更要具有国际视野，拥有国际水准。与此同时，人工智能科学技术正高速发展，海关也应当积极探索利用人工智能科学技术提升海关服务水平，建设服务型海关，这也意味着海关通过人工智能大数据与互联网这一纽带，使海关与原检验检疫人力资源深度融合，提高海关人力资源管理体系水平。

对于海关关务管理来说，合规制度是其核心要素，合规制度能直接作用于海关业务成本控制和稳定。无论是进出口代理报关还是国际货运代理等相关的海关关务管理人员都应该全方位学习在关检融合的背景下海关管理其制度的新发展和新理念，在当今新冠肺炎疫情的背景下，世界经济与贸易环境处于新形势下，合理审视关于美国提倡的贸易保护主义对国际贸易规则的破坏，海关不仅要积极配置海关人力资源，更要把握时机，根据我国相关的规范标准以及海关进出口的工作内容，修缮海关关务策略，调整梳理关务合规制度。健全海关人力资源管理体系，使海关与原检验检疫人力资源融合更为和谐，及时有效的采取相关措施将关务合规的风险和操作经营成本降到最低，使之相辅相成，方能发展。

四、关检融合背景下海关人力资源存在问题

（一）机构人员融合浮于形式

根据相关的实地考察以及走访研究，就目前而言，在所调查的关区范围内，关检融合后许多原检验检疫机构工作人员仅仅只是“换了一套制服”以及“换了一个名字”。这种现象反映出目前在关检融合的前中期，许多关内仍只是“以形式融合为主，以实质融合为辅”的关检融合模式，而不是在人员、机构、工作制度以及通关流程方面的全方位、深度融合。

关检融合是2018年国务院机构改革中十分重要的一部分，将海关于进出境检验检疫机构进行融合，其本意是为了使本在同一通关流程环节的两个政府公共部门进行形式上以及实质上的全面融合，以加强机构之间的协作和交流，并以此促进进出境检验检疫机构工作队伍与海关官员队伍的衔接和结合，从而进一步降低交流成本和过程损耗，提高通关流程和效率，强化新形式下的进出境监督执法者的角色和地位，使得海关能够更好地协调国家税收安全、过境安全等方面的考虑以及进出境被监管主体之间的利益，使海关能够更好地为国家宏观经济的平稳运行作出其应有的贡献。

而这一切的实现前提在人力资源方面表现为海关人力资源与原检验检疫人力资源的深度融合。

首先，若二者仅是形式上的融合，不能实现关检融合的核心诉求。形式上的融合，意味着两个“主体”之间的交流障碍以及成本仍然存在。海关队伍的人员对检验检疫工作了解程度较浅，在与原检验检疫机构队伍工作人员在交流上存在着一定的障碍，这就造成了时间上的成本以及工作效率的损耗。

其次，形式上的融合不利于海关的有效监管。在实务操作过程中，海关大量的涉及禁运品、限运品、危险品以及许可证管理等相关行政处罚决定书需要检验检疫机构出具的相关检验检疫报告作为依据。形式上的融合使得海关监管现场人员对于所出具的报告的原理、依据等缺乏相应的知识储备，从而容易引起被监管者的质疑，不利于海关的执法的权威性和严肃性。

（二）队伍人员缺乏向心力

由于关检融合后两单位的大部分人力资源都保持着原先的队伍机构设置，使得原检验检疫队伍人员基本上仍然服从于原上级领导的命令，对海关系统人员的领导以及命令存在着惯性上的抵触情绪，这在人力资源的层面上降低了海关整体队伍的凝聚力和向心力，存在着“各自为营”“互不干涉”的倾向，不利于海关执法工作效率的切实提高，甚至有可能引发海关内部的潜在人员矛盾，危及海关系统的整体性。

统一的目标、强有力且一贯的领导是公共部门队伍建设的重要环节，只有明确的、一致的目标，整个公共部门队伍才有指引和努力方向，否则一切的效率提高或是工作改进都是徒劳。一贯的领导就要确保上级命令的强制性和有效性，同时命令在横向和纵向层面上都不能存在矛盾，确保命令执行者内心可期待性和合理信赖。

公共部门队伍的凝聚力和向心力在政府工作中扮演着十分重要的角色。评价一支执法队伍是否具有凝聚力的一项重要标准就是横向部门之间有无观念上或制度上的隔阂以及隔阂程度。只有部门之间消除其固有的偏见，树立统一的目标，坚决执行上级命令，才能切实提高公共部门队伍的凝聚力，才能确保执法的有效性，才能进而促进公共目标的实现，达到政策预期。

（三）队伍工作模式存在问题

鉴于海关监管职能与原检验检疫职能在性质上以及运作方式上存在着较大差异，目前的主要管理模式仍然是“海关管海关的，原检的管原检的”，但这样的工作模式恰巧背离了关检融合的初衷。

海关与进出境检验检疫机构在进出境通关环节都扮演的各自的职能，两者相互配合，相互协调，同时又有所区别。机构改革前，被监管者往往需要在一次进出口申报流程中经历两个不同性质的执法主体的监管，这就造成了被监管者心理上以及时间成本上的负担。关检融合的最首要的目的之一就是通过将两个性质不同的监管主体合并，以其各自拥有的监管资源，形成统一体制下的监管合力，从而在进出口风险监控、货物通关等方面做到“又快又安全”，而这一目标的实现需要两个原本性质不同的监管主体工作模式的有效衔接和相互配合，尽量减少信息流传递的时间差，如两机构的人员进行定期的交流以及有组织的人员兼任或转任，从而减少交流成本，使整个通关工作流程简洁、高效、富有成效。

工作模式的改变一般存在着原有体制惯性的障碍、“内部人”障碍以及心理障碍等。工作模式的改变是一项漫长、艰难且需要不断试错探索的过程，绝不是一蹴而就的，这就需要相关的政策制定者或是组织者成分发挥主观能动性以及持之以恒的努力。

（四）机构人员培养模式存在问题

目前的海关以及原检验检疫的机构人员培养模式仍是依照原先的体系，即依照各自的职能来进行针对性的培训，这或许不利于关检融合的进一步深入发展。

在关检融合的背景下，两种性质不同的执法权彼此之间的联系日益密切，这不仅需要体制上的改变，更需要人员构成上的改变。在这样的模式下，仅仅拥有海关管理的相关知识或事检验检疫的相关医学、生物学单方面的知识是不符合关检融合趋势的新要求的。同时拥有海关管理知识以及相关的生物学、医学知识的复合型人才应成为新形势下海关系统人员培训的方向和重点，这样才能够在人力资源层面上解决海关与原检之间的机构障碍和人力资源障碍，促进交流和协作，共同推动新海关的发展。

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