李晓霞   山西省同煤集团社会保险处

摘要：现今的社保已成为城镇职工福利当中十分重要的一部分，人人都在关注着社保的报销福利和缴费数额，但对社保的历史大家了解多少呢？1951年2月26号《中华人民共和国劳动保险条例》正式公布，也就意味着中国社会保障制度的正式确立，中国的社会保障制度从此开始和共和国的命运紧密相连，一起经历着风风雨雨。目前，我国的社会保险也面临着人口老龄化、财政潜在负担重等难题。因此，现阶段提出顶层设计的命题，既是给已建立制度“补课”，又是为制度持续发展“充电”。

关键词：中国社会保障制度中国社会保险顶层设计

一、中国养老保险体制的历史回顾

在中华人民共和国于1949年建国后不久,在工业部门和公务员、教育及医疗行业,集中化的养老金体制就被建立了。在社会主义改造完成之后,中国的工业部门以全民所有制为主,在这种经典的社会主义体制中,工资水平仅能维持基本生存,除此之外的一切剩余都以“全民所有制”的名义由政府掌控,因此由政府财政来提供养老金和其他社会保障是理所当然的。　

20世纪50年代中期,国务院把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%—80%,“特殊贡献”者可更高,总体上高于企业职工的待遇水平,一度“在群众中造成影响”，这种有欠公平的双轨制一直延续至今。

　1993年,中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了在社会统筹的基础上引入个人账户的做法。经过逐渐调整之后,最终方案规定工资11%的比例进入个人账户,按照35年的缴费期和相当于平均工资增长率的收益率,预期能实现38.5%的养老金替代率；工资17%的比例进入社会统筹账户,预期能实现20%的养老金替代率。

　1997年开始了国有经济布局的战略性调整和国有企业的大规模重组,在很短的时期内大量国企工人提前失业(甚至在仅仅40岁的年龄)。这样,由国有企业发放退休金的传统制度就彻底终结了,作为这场改制的必要代价,政府有责任向已经退休和下岗的国有企业职工支付退休金,无疑这是一笔庞大的历史负担,原则上应该划拨一部分国有资产来承担这笔转轨成本。短时期内养老金负债的迅速增长,迫使政府直接挪用新缴费群体的个人账户,导致个人账户在新体制实施伊始就成为空账。到1999年,全国个人账户的空账规模就超过了1000亿元。因此事实上,中国的养老保险体制仍然是一种现收现付制。

　　这显然说明,中国政府在1997年引入的社会保障计划没有实现预期的目标,在财政上缺乏长期的可持续性,而且鉴于严重的人口老龄化趋势,财务状况可能进一步恶化。个人账户的空账还意味着政府应该负责的庞大隐形债务。可见,进一步的社会保障体制改革,包括设计上的重大调整,早已迫在眉睫。

二、中国社会保险现状分析

2015年6月30日,人力资源和社会保障部发布了《中国社会保险发展年度报告2014》。这是我国首次公开发布的关于社会保险发展状况的年度报告。包含基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险5项基本保险和企业年金、补充医疗保险2个补充保险，以参保人数和基金收支为主线，主要从制度运行和管理服务等角度，全面反映社会保险事业发展的现状和趋势。从报告中披露的数据可以看出我国社会保险存在的弊端：

(一)社会保险的覆盖面低

社会保险的覆盖面直接影响到社会保险制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保险制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保险的覆盖面还比较低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保险覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

(二)个人账户与社会保险基金问题

社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。

(三)就业与失业保险问题

就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前，我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4．2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

(四)社会保险机构设置不明确、服务意识弱

我国目前的社会保险实行社会统筹和个人帐户相结合的方式，而所谓的“社会统筹”，实际上并未形成高度社会化、专业化、统一的社会保险机构，在实践上主要是由县市统筹管理，实际上是由企业自己来承担具体的保险事务。由此，不可避免地导致社会保险事务运作上成本偏高、效率低下，社会保险服务意识差等缺陷。

(五)社会保险问题没有起到调节收入差距的作用

从西方社会保险实践看，社会保险作为社会的稳定器和调节器，应起到调节各阶层收入，避免贫富差距扩大，以及城乡收入差别的扩大，应坚持在优化效率的前提下，兼顾公平，实现社会共同富裕的目的。但是由于社会保险制度改革不配套，加上保险的社会化程度低、发展不平衡等，致使社会保险对社会分配起不到调节作用。

三、中国社会保险的未来发展

社会保险肩负着稳定社会和保障生活的双重责任，面对社会保险存在的众多问题，我认为以下几点值得重点考虑：

(一)依法扩大社会保险覆盖面

扩大覆盖面是社会保险的一项首要的重点工作，当前扩面的潜力很大，必须采取有效措施，加大工作力度，扩大覆盖面。

一是进一步完善参保政策。重点研究新参保人员特殊情况的特殊处理政策，非正式就业人员、进城务工的农民工、各类城镇自由职业者的参保政策，企业化管理的事业单位及其职工参保政策和养老金计发衔接办法。只有解决各类企事业单位和各类人员参保的具体政策措施，才能确保扩面目标的实现。

二是进一步把握扩面工作的重点。将城镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工、城镇自由职业者等全部纳入社会保险范围。同时，将企业使用的外来劳动力、农民工纳人社会保险范围。要形成只要开办企业、招用职工，就要参加社会保险的机制。

(二)以政府为主导，筹集社会保险基金

政府在社会保险制度运作中起主导作用。而社会保险制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保险基金，应当采取多种方式充实社会保险基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保险基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保险基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保险资金，才能使社会保险制度正常运行。

(三)加快立法进程，逐步实现社会保险的规范化、法制化

建立社会保险制度是为了维护社会稳定和化解社会风险，保护劳动力的再生产，促进经济可持续发展，其基本保障必须具有强制性.我国在社会保险方面缺乏基本的法律法规，现有的有关社会保险的几项单行《条例》、《暂行规定》等行政法规也是粗线条的，为此需要制定社会保障方面的专门法律。

(四)进一步完善社保机构的管理

为此，应当通过立法明确规定国家以及地方社保基金的管理机构，而且由该机构统一负责社保基金的管理，力戒现行的多家管理、效率低下、难以监督的局面。此外，对于基金的筹集和发放管理同基金的保值和增值管理应当分开。可以考虑由社保机构以信托的方式委托投资机构进行管理。社保机构自己则主要负责对社保事项的行政管理和对社保基金的监督管理。依靠上述高度体系化、社会化的保险机构来提高社会保险的管理水平和服务意识。

“十三五”时期，我国应着力打造中国社会保障“升级版”，从宏观视角实现对中国特色社会保障体系的科学规划、合理设计，着力建立全覆盖、均等化、可持续、较高水平的社会保障体系。

尽快开展社会保障体系建设的顶层设计。不能只有单项制度安排(如养老保险)的顶层设计，而是特别需要有超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。

此外，养老保险、医疗保险、失业保险等制度的优化与定型，应是“十三五”期间深化改革中必须重点考虑的领域。我认为，宜尽快制定职工基本养老保险全国统筹方案，以此消除劳动力自由流动的制度障碍。在医疗保险方面，尽快实现城乡居民医疗保险制度的整合，进而实现医保监管、经办、资源、信息等的统一，彻底化解这一制度现存的重复参保、多头经办、资源浪费等诸种弊端。与此同时，要通过撬动市场、充分利用社会资源，例如完善面向企业与个人的税收政策，推动职业年金、企业年金及其他职业福利事业的发展；明确划分中央政府与地方政府的社会保障职责，确保事责与财权相统一，最终实现中国特色的社会保障制度走向成熟、定型。