魏恒强      山东省海洋资源与环境研究院

李晓凤      山东省农业广播电视学校烟台分校

刘玮      山东省海洋资源与环境研究院

刘晓波    山东省海洋资源与环境研究院

宿金莲    山东省海洋与渔业厅

摘要：为了加强对财政专项承担者对财政专项的合理使用，确定财政财政专项的落实，必须要对财政专项的目标做一个评价标准，来推动政府职能的改变，强化财政专项的管理与监督，加强财政专项支出的分析和预测。只有我们建立一个合理有效地绩效评价体系，才能引导资金进入一个最优水平，提供政府对财政专项使用的管理经验，提高财政专项使用决策水平提供可靠的依据。

一、科研事业单位财政专项绩效评价体系构建的设想

改革开放以来，我国财政管理体制随着市场经济不断深化改革，助推财政专项绩效评价指标体系不断完善，并且成为一个重要的改革内容，已经在全国范围内被大力推广，取得了一定的效果。财政专项的绩效评价的范围更加宽泛，所涉及的领域也越宽广，事业单位的财政专项资金作为财政专项绩效评价的重要组成部分势必成为财政专项绩效评价特别关注的内容。建立健全财政专项绩效评价机制，提高绩效考核财政专项管理的水平，是财政专项管理体系改革的必然要求。当前，在科研事业单位财政专项投入较大，看中的是投资，存在短期行为，而忽视了项目评估和管理，也就造成了专项资金投入和专项支出不对等的局面，更甚至财政专项资金被非法套取，流出了科研专项之外，忽略了专项资金应该具备的用途，忽视了专项资金的使用中的权利和责任，致使投入与产出的效率过低。为改变这种现状需要建立一套能够针对科研事业单位财政专项绩效评价的指标体系，并且相应的完善绩效评价的各项法律法规和制度，通过成立专门的机构，推动科研事业单位财政专项的绩效评价工作的制度化、规范化和法制化。

二、构建科研事业单位财政专项绩效评价基本框架

根据西方发达国家绩效评价制度的启示，根据我国目前财政专项绩效评价状况，结合较为完善的财政专项绩效评价体系、也根据在实践中取得了的经验，经过仔细分析和加工，把科研事业单位的绩效评价体系框架分为三个部分。如下图

1．财政专项绩效评价的组织实施阶段

（1）绩效评价应遵循的原则

①统一领导和权责统一原则。财政专项绩效评价应该由各级政府统一领导，并由各级财政部门统一组织管理。财政专项绩效评价应当明确各级财政部门和预算部门的权责关系，达到财政专项绩效评价工作责权利相统一。

②科学规范和兼顾灵活原则。财政专项绩效评价务必要严格执行规定的程序，按照科学的步骤，采纳定量分析与定性分析相结合的方法。但在项目评价过程中也不可死板教条，也要根据项目实际情况，经过专家组的调研和分析做出评价。

③公平、公正、公开原则。财政专项绩效评价应当依据公平、公开、公正的要求，依法依规进行公开，并接受监督。

④分级分类和绩效相关原则。财政专项绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据绩效评价的具体对象的特点分类组织实施。财政专项绩效评价应当针对具体专项资金及其产出绩效进行，绩效的评价结果应当能够清晰地反映投入专项资金和产出绩效之间的紧密结合关系。

（2）财政专项绩效评价的主体和职责

各级财政部门和各预算部门作为财政专项绩效评价的主体。

①各级财政部门的职责：首先是制定财政专项资金绩效评价规章制度和管理办法，拟定年度专项资金绩效评价的计划；建立健全财政专项资金绩效评价的指标标准库和行业标准数据库；其次是实行动态化管理，就是绩效评价要与部门预算项目库对

接，更好的组织和实施专项的绩效评价，对预算部门出具的绩效评价的自查报告进行督导，并对报送备案的自评报告进行核实，根据核实结果再组织预算部门自评情况再评价，能够多方位的起到监督、指导预算部门和下级财政部门绩效管理工作；最后是其他应由财政部门负责的工作。

②预算部门的职责：首先是制定预算部门财政专项绩效评价的实施细则，编制本预算部门财政专项绩效评价的目标，联合财政部门制定绩效评价评价指标；其次是监督检查所属单位绩效评价的工作，根据财政专项的绩效评价结果，提出整改意见，指导所属单位问题及时整改，完善预算管理和财务管理等相关制度；最后是其他应承担的绩效管理工作。

（3）财政专项绩效评价的对象和内容

财政专项绩效评价的对象是纳入政府预算管理的财政专项资金项目，并且着重评价一定金额以上、具有明显社会影响力和经济影响力的项目。财政专项绩效评价的内容包括五个方面：①专项资金投入和支出情况；②绩效评价目标的设定情况；③绩效评价目标制定的制度、采取的措施；④绩效评价目标的实现程度及效果；⑤绩效评价的其他内容。

（4）财政专项绩效评价的目标

财政专项绩效评价目标是绩效评价的对象设想在一定时期内达到的产出和效果，由预算部门在申报项目预算时填报。财政专项绩效评价目标存在以下的特点：①财政专项绩效评价目标应当符合的要求：项目导向正确，财政专项绩效评价目标要符合当今社会发展计划和国民经济发展要求、符合各部门职能和事业发展规划，还要把握财政专项的方向、范围和效果。财政专项绩效评价目标应进行定量和定性表述，一方面要尽可能的进行定量研究，不能进行定量研究的，尽量利用定性分级分档进行研究。②财政专项绩效评价目标主要内容包括预期能够为社会提供的公共产品的质量和提供公共服务的质量；能够为社会带来的社会绩效、环境绩效益、经济绩效等；绩效评价主体和绩效使用人的对结果的满意程度。③财政部门应当会同专家组对预算部门申报的绩效评价目标进行审核，如果符合各方面的要求，就可进入下一步预算编审流程；如果不符合各方面要求，财政部门有权让预算部门整改。④财政专项目标一但确定不能够随意调整。如果有特殊情况需要调整，那么就根据绩效评价实际情况，向上申报经过评审同意后，方可调整。⑤财政专项绩效评价目标确定后，在项目任务书中加以阐述，成为预算部门项目实施行为和项目绩效评价的依据。

2.财政专项绩效评价的过程

（1）财政专项绩效评价的依据、指标和标准

①财政专项绩效评价的主要依据国家层面的相关法律、法规和规章制度；各级政府层面的国民经济与社会发展规划和方针，如《预算管理法》、《会计法》及《财政专项资金管理办法》等；依据财政部门制定的财政专项绩效评价管理制度；依据预算职能部门职责及中长期发展规划；其他方面依据相关行业标准、行业规划、行业政策及专业技术规范；在项目报送任务计划书时列出绩效目标，财政部门会同其他部门对项目设计及目标的达到做一个有效的评审，在源头上就进行一个绩效评价的审核，为财政专项在完成之后的绩效评价做一个铺垫

② 财政专项绩效评价能够使用财政专项绩效评价指标作为评价的载体，去衡量财政专项绩效目标考核实现的程度。财政专项绩效评价指标设置包含多方面的原则，首先是相关性原则，所设置的指标应当与绩效评价的目标直接相关，能够准确反映目标的实现程度；其次是重要性原则，应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标；再次是可比性原则，对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较；最后是系统性原则，应当将定量与指标相结合，能够系统反映财政专项所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等；经济性原则，应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。

③财政专项绩效评价标准是衡量财政专项绩效目标完成程度的尺度，绩效评价标准具体包括：计划标准，是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准；行业标准，是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准；历史标准，是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准；其他经财政部门确认的标准。                       

（2）财政专项绩效评价的方式和方法

① 财政专项绩效评价方式分为财政部门组织评价和预算部门自我评价。被评价部门应首先按绩效评价要求完成本部门绩效评价工作。财政专项绩效评价工作主体可委托中介机构或专家等第三方实施。但第三方要由财政部门审核其组织参与绩效评价的工作能力，并指导其开展工作。

②财政专项绩效评价方法主要采用专家组评议法、关键绩效指标法、成本-效益分析法、两案例比较法、最低成本法等。

专家组评议法就是由各方面专家组成专家团队，对事物所涉及的各个层面和领域，对事物的存在的特性等进行分析和验证，并对事物的未来依据现有的经验进行分析的方法。专家组评议法也称综合评议法,就是邀请相关领域的专家来综合评定一项工作的价值或重要性的方法。涉及方面较多一方面可以通过定性指标进行分析，另一方面也可以通过定量指标的计算加以验证。

关键绩效指标法是通过系统科学的方法，对特定项目的关键要素进行提炼归纳，确定最关键指标在进一步分解，从一般到综合，确定某几个关键目标作为关键业绩评价的指标体系和程序方法。关键绩效指标通过与项目有关的能够可以定性和定量加以采集到的数据，对关键参数进行组织、抽样、分析、计算、再分析，以此能够衡量流程绩效。关键绩效指标法是一种目标式量化管理指标，它能够把战略目标分解为可操作性的工作目标，这种可操作性的目标则是是绩效管理的基础。关键绩效指标法能够从纷繁芜杂的项目数据中抓住重点，也可以使部门主管明确部门的主要责任，从而达到绩效考核评价目标的有效性。

成本效益分析（Cost-benefit analysis）是通过投入和产出来评估项目价值的一种方法。成本效益分析法作为一种有价值的经济决策方法，将成本收益法则运用于政府部门的投资决策之中，谋求在投资决策上能够以最小投入获得最大的收益。成本效益分析法：提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。但在财政专项过程中，作为承担社会效益和经济效益以及政治效益的身份下，单独采用成本效益分析法显得比较片面，这也是和企业经营的绩效评价所不同之处。

目标管理（Management by Objectives，MBO）最早出现在美国管理学家彼得·德鲁克写得《管理的实践》一书中，他在本书中提出了“目标管理和自我控制理论”，认为“企业的目的和任务必须转化为目标。在财政专项评价体系中，目标管理法具有很大的用途，首先在项目审批立项时，经过专家组的多轮的评审和推理，项目所要取得成果和创新都经过了验证，那么在项目支出的绩效评价时我们只要利用预算指标和

实际指标的完成的情况进行比较就可以很简单的对项目情况进行评价。这是目前最为适合易用的方法之一。

3.绩效评价工作的工作程序

（1）财政专项绩效评价务必遵循规范的工作步骤，一般意义上包括项目组织、实施评价、绩效评价报告和绩效报告反馈阶段。组织实施阶段：①财政部门会同项目预算单位根据绩效评价实施重点及财政专项要求确定评价对象②，财政部门或预算部

门在实施具体评价工作前应下达评价通知，评价通知内容应该包括评价目的、评价依

据、评价主体人员构成和评价要达到的效果和目的。③组建财政专项绩效评价专家团队。由财政部门或预算部门会同其他部门专家，选取专家组长，一起协商制定评价方案。绩效评价工作可委托相关专业专家、会计或评价中介机构等第三方实施，财政部门或预算部门应当对第三方资质和工作质量，并指导其开展工作。④绩效评价专家组依照设定好的评价方案对评价对象进行绩效评估，评价方案中应包括评价内容、评价人员、评价方法、评价标准、绩效评价指标体系。如下图

（2）实施评价的主要内容包含：财政专项所涉及资料收集；查看所收集的财政专项数据资料信息的真实性、相关性和完整性；利用适当的绩效评价方法，严格遵守评价方案中设置的评价标准、评价方法，指标体系及定性定量的研究方法，综合的对评价对象进行分析，确保得到绩效评价的结果属实可靠。

（3）财政专项绩效评价专家组通过对特定对象的评价之后，对特定对象依据流程完成绩效评价报告，评价报告反馈给被评价部门并进行沟通存在的异议，有异议的地方再进行核实，补齐相关资料等，确定属实的再进行报告的调整。最终绩效评价报告反馈给财政部门审定。

4.财政专项绩效评价报告内容

财政专项绩效评价报告内容包括：（1）项目基本情况；（2）项目单位绩效报告情况；(3) 绩效评价工作情况；(4) 项目绩效指标分析情况；(5) 综合评价及评价结论；(6) 绩效评价结果应用建议；（7）其他。

5.绩效评价的结果及其应用

绩效评价结果可按照得分情况分为为优秀、良好、中等、较差和差五个等级。作为财政专项绩效评价主体的财政部门和预算部门应当重视绩效评价结果的应用，及时把绩效评价结果整理、分析、归纳和反馈，得到的经验和不足一方面有效的安排后期的预算；另一方面可以改进预算管理。根据财政专项绩效评价结果的分析，对财政专项管理制度执行好的预算部门予以鼓励和宣传，作为模范带头单位带动其他的单位；对财政专项管理制度执行较差的，应当根据情况能够整改的，责令其限期整改，如果整改到位则不予追究，如果整改不到位或不进行整改的，依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等国家有关规定追究责任，并且依法调减项目预算，甚至收回财政专项资金。绩效评价结果如果需要公开的，应当按照政府信息公开有关规执行。 如下表

绩效评价结果的标准区间

三、科研事业单位财政专项绩效评价指标体系

1.财政专项绩效评价设置指标的原则

（1）相关性原则。设置与财政专项绩效评价目标直接联系的指标，来体现对预期目标的完成情况。

（2）重要性原则。选择财政专项绩效评价的指标时，应当首先选用那些最核心、最重要、最有代表性的指标。

（3）可比性原则。对同一类型的财政专项评价的对象，建立相对统一的指标体系，易于评价结果的相互对比。

（4）科学性原则。应当设置定量指标与定性指标相组合的指标体系，这样的设置能够产生更为科学的评价结果。

（5）可行性原则。指标设置时应考虑可行性，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。

2.建立不同的财政专项绩效评价指标体系

（1）财政专项综合绩效评价指标是对财政专项规模、财政专项结构、产生效益和财政管理水平的综合、宏观评价，因此可根据这四个方面来设置相应的指标：

①财政专项规模类指标，是反映国家或地区的整体财力水平、财政的调控能力、

财政对经济增长的拉动效应等的指标。如财政支出占GDP比重、财政经费自给率、财政收入增长率、人均财政支出水平、税收收入依存度等。

②财政专项结构类指标，反映的是财政专项结构是否合理，是否满足了当前社会、经济的重点需求。如一般公共服务支出、教育支出、住房保障支出、社会保障和就业支出等分别占财政总支出的比例。

③财政专项效益类指标，反映的是财政专项所产生的综合效益，效益类指标包括社会效益、环境效益、经济效益等等。如在社会就业、收入分配、环境保护等方面可分别设置就业支出变动与就业率变动的比率、财政支出与基尼系数的比例、环保支出与环境污染治理率的比例等。

④财政管理类指标，是用于衡量财政制度、政策、体制等实施效果的指标。如政府间转移支付、财政预算管理、财政支出管理、财政监督管理等制度落实情况及其效果。

（2）部门、单位财政支出绩效评价指标

部门和单位财政支出绩效评价除了在评价对象的选择上有所区分，其他方面均具有很强的相似性，因此在指标的选择上也大致相同。他们侧重于对财务管理和自身工作业绩的评价，指标设置应重点围绕以下两方面：

①财务管理指标这类指标主要反映该部门或单位在财政支出过程中的财务管理水平。如预算完成指标，包括资金拨付率、资金使用率等；行政成本指标，包括实际行政成本与标准定额的比率等。

②工作业绩指标这类指标是反映政府各部门或各单位对年初确定的计划、目标的完成情况以及年终所实现的业绩等的指标。例如计划完成指标，如就业率、平均大气污染指数、保障房套数等目标的完成比例。

（3）财政支出项目绩效评价指标设置财政支出项目绩效评价指标体现的是财政资金所投资项目的实施效果，一般包括以下四个方面的指标：

①资金保障指标，是反映项目资金到位及支出进度的指标，例如资金到位 率、项目资金支出率等。

②经济效益指标，包括项目实施后的盈利能力、清偿能力的指标以及项目实施过程中体现经济性原则的指标，例如投入产出率等。

③社会效益指标，是指项目产生的对社会各个方面的影响的指标，例如群众满意度、居民可支配收入增长率、失业率等。

④项目管理指标，反映在项目实施过程中的各种行为是否合理、合法、合规，例如项目立项是否科学、合理，各项手续是否齐全；项目的最终结果对预期目标的实现程度；项目支出过程中的支出内容是否与项目相关，会计核算是否合法、合规等。

四、财政支出绩效评价的标准体系

财政支出绩效评价的标准体系是财政支出绩效评价体系的重要组成部分。在构建好指标体系的基础上，下一步我们将要解决的是建立财政支出绩效评价的标准体系。评价标准的基本类型。标准体系是衡量财政支出活动的依据，通过将指标实际值与标准值进行对比，来确定评价指标的得分。从国内外的绩效评价研究和实践来看，一般将财政支出绩效评价的标准分为四种类型：

（1）计划标准，它的评价标准是预先制定的绩效目标、计划等。通过对比实际发生情况与预期计划、目标，找出差距并作为评价依据。

（2）行业标准，它的评价标准是国家公布的行业指标数据。是通过对比实际发生值与国家公布的行业指标数据，通过比较之后找出的差距，来作为评价依据。

（3）历史标准，顾名思义用的是同类指标的历史数据作为评价标准。它是通过对比实际发生值与平均历史数据，找出差距并作为评价依据。值得注意的是，历史标准的采用存在一定的局限性，在当前环境与历史环境有较大差异时，不适合采用历史标准作为评价标准。

（4）经验标准，它的评价标准是在相关专业领域有丰富经验的专家经过研究后得出的有关指标的标准。通过对比实际发生值与经验标准值，找出差距并作为评价依据。评价标准的取值首先确定标准值的档次，一般为了使评价标准更加科学、细化，可分为五个档次，优秀、良好、中等、较差、差。当指标较为简单时，也可以划分为有、没有；好、中、差等分类较少的档次。其次按照确定的档次确定各档次的标准值。按照评价指标可否计量的特性，评价标准的标准值也分为两种，当可计量时表现为数值，它是在大量数据的基础上运用数理统计学方法所测算出来的数值。当不可计量时则表现为一定的评语，它可以通过聘请专家的经验或问卷调查的形式总结得出。最后确定各档次的标准区间。定量指标标准区间的确定是依据上一步每个档次的标准数值，将加权平均值作为来衡量相关项目的绩效评价情况。

科研事业事业单位的绩效评价目前缺乏的是构建一套合理的绩效评价体系，利用合理的指标和评价方法，采用合理的评价程序，对财政专项的情况出具一个绩效评价报告。在绩效评价主体推动下，将绩效评价的结果进行反馈和上报，总结经验和不足，达到财政专项在预算和决算阶段更加切合实际，最终使这种方法广泛应用于今后事业单位绩效评价的工作去。

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