江艳玲 厦门海沧信息产业投资发展有限公司

摘要：面对银行贷款收紧、其他融资方式匮乏的局面，PPP模式悄然兴起。本文作者介绍了PPP模式的基本概念、适用领域及优点，分析了其存在的问题，并提出建议，为利用PPP模式促进工业园区开发建设指明了方向。

关键词：PPP模式 工业园区 开发建设

地产业一向需要雄厚的资本，工业园区开发建设也不例外。然而，银行贷款日趋收紧，股票债券等传统方式融资也越来越难，因此一种新兴的融资模式——PPP模式悄然兴起。

一、PPP模式的基本概念及适用领域

PPP的英文全称是Public—Private—Partnership，即公私合作方式，是公共基础设施建设的一种融资模式。在该模式下，私营、民营资本与政府合作，参与公共基础设施的建设。

PPP模式适用于建设周期及收益时间较长的项目，近年来已有不少成功案例。以我国PPP模式的经典案例——国家“鸟巢”体育馆为例，它打破了以往政府投资—主管部门经营—财政补贴亏损的旧体制，采用PPP模式进行项目法人招标，由北京市国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体共同组建国家体育场有限责任公司负责建设和运营，前者代表政府出资58%，后者出资 42%，特许经营期30 年，30 年后移交北京市国有资产经营有限责任公司。

工业园区类似基础设施建设，建设周期长，资金需求量大，其中部分是政府出资或补贴，收益时间长，因此也适用PPP模式。

二、PPP模式的优点

采用PPP模式，主要有以下优点：

1、拓宽了融资渠道，减轻了地方政府的债务压力。工业园区建设周期长，资金需求量大，通过PPP模式吸收社会资本，减轻了债务负担，也缓解了投资风险。

2、改革开放和市场经济中先富起来的那部分人积极地为手中资本寻找增值途径，然而风险和收益如影随形，而工业园区开发建设基本都是大手笔，又有政府从中主导，是一个比较稳妥的投资渠道。

3、私人资本在项目前期就参与到项目中来，也可能为政府提供先进的运作和管理经验，从而提供更优的方案。

三、PPP模式存在的问题

近年来，PPP模式虽然已有不少成功案例，但也存在不少问题。

1、相关法律法规制度建设滞后

尽管已经对PPP颁布了不少法规、政策，但这些法规、政策零散地见于各部委和地方规章，缺乏全局性和系统性，甚至互相矛盾，仅依靠法律效力层次较低的通知、意见或规范性文件，无法提供有效的保障。同时，部委间多头管理造成立法难。如财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的第一责任人，但根据历史沿革，发改委却是特许经营改革的第一责任人。

2、风险分担机制不健全

工业园区开发建设周期长，参与各方关系错综复杂，风险贯穿项目全过程，投资者无疑承担着不少风险。然而由于经验不足，基本尚未形成风险共担机制，却出于招商引资、提升政绩的目的，地方政府往往给予过多承诺，如过高的投资回报率、收费标准和过长的特许经营期，甚至兜底市场风险；又或者走向另一个极端——卸包袱，即将所有责任和风险完全推给市场化主体。如中国北方某城市水厂BOT项目，政府兜底全部的运营风险，遭受巨额亏损；安然公司投资的大博电厂，政府承担了几乎所有的汇率风险和市场风险，最终导致了项目的失败。

3、收益分配机制不成熟

由于缺乏合理定价机制以及大多未在相关协议中对私人收益列明可调整的原则性条款，导致暴利或亏损。在PPP推行初期，私人资本获得暴利的例子很多，许多地方的高速公路PPP项目即为典型案例。资本的本质是逐利，虽然当前PPP模式深受推崇，但如果无法保证获得预期的稳定收益，长此以往势必影响社会资本参与的积极性。而收益率高的项目，除非资金严重短缺，否则地方政府未必愿意让社会资本介入。

4、传统的政府角色定位难与PPP兼容

多年来，政企合作，靠的是人际关系、领导关系，而不是靠市场、法制、契约。地方政府过于强势，与市场的界限不清，“有形之手”伸得过多、过长，合作意识、契约精神不足，导致纠纷屡屡出现。另外，财政年度预算使得工业园区开发建设的长期补贴难以保证；合同粗糙、政府换届更使得合同持续性无法保障，对拖延甚至不付款行为尚未形成有效的约束机制；当现实发生变化，后续签订补充协议时，社会资本常常处于弱势地位。

5、PPP本身的缺点

采用PPP模式开发工业园区，牵扯的部门和主体多，运营机构复杂，每一个审批、谈判及测算过程繁琐，耗时长，直接影响决策效率，提高治理难度。工业园区开发建设完成后，以出租或出售产生的现金流归还贷款的方式，银行认可度不高。一旦不被市场认可，投资回报率低于预期，政府所承受的压力必将传导给社会资本投资者，由此产生纠纷。

6、其他方面仍显薄弱

首先，没有与开发相配套的公开透明的招标制度，私营、外资等社会资本难与国有资本开展公平争，而保证公平的关键是让每个主体都享有监督权，但在国有资本面前，在这点上社会资本往往处于弱势地位。

同时，一旦补贴不到位或协议价格过低，极易使社会资本投资者的利益受损，导致偷工减料，影响质量，危及安全。若提高出资能力、风险承受能力等方面的要求，符合条件的社会投资者又很少。

在人才方面，PPP模式需要懂融资、法律、技术、财务的复合型人才，而这种人才民营企业往往又比较欠缺。

四、建议

从我国现有情况来看，推进PPP模式可以从以下几方面着手：

1、加强立法工作，使PPP模式有法可依。

PPP模式虽是近几年才发展起来的，但在国外已经得到了普遍应用，除了最早、开展PPP项目最多的英国，澳大利亚、德国、韩国、南非、法国、西班牙等国家PPP 项目逐年增加。从这些PPP运作比较成熟的国家来看，共性一就是有规范的法律或法规作依托，从项目设计到运行等各个环节都有强有力的法律支持。所以，面对我国PPP相关法律法规制度建设滞后的局面，我们应抓紧迎头赶上，加强立法工作，使PPP模式有法可依。

2、设计合理的风险分担结构，建立健全收益分配机制

PPP项目能否成功最主要的因素之一是项目的风险分担是否合理。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力，通常可根据各方获利多少的原则考虑相应的风险，使各方均能接受。

面对利益，难免有矛盾和分歧，政府和社会资本应本着求同存异、共谋发展的原则，合作之前积极接洽，在此基础上以合同或协议的形式建立健全收益分配机制，为后续的矛盾和分歧打好“预防针”。

3、减少政府干预，设立PPP中心

要推进PPP模式，政府应认清自己的角色和定位，减少干预，变“有形之手”为“无形之手”，增强合作意识和契约精神。

从PPP模式运行较好国家的经验看，PPP中心在PPP模式推广过程中发挥了非常重要的作用。我国可以参照这些国家的经验，设立PPP中心，改变政府部门多头管理的局面，明确责权利，提高行政效率。

PPP项目时常经历多届政府，应营造稳定的政策环境，保持政策的稳定性。

4、明确准入标准，形成有效监管

PPP项目应设立明确的准入标准，采用招标的方式，使国有企业和私营、外资等社会资本享有均等的机会，保证社会资本参与的广泛性和平等性。

政府监管必须确定承诺机制，保证企业资本的安全及企业运营的可持续性，保证企业合理的利润空间。通常工业园区的回报需要较长的时间，所以政府必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则，将利益相关方纳入监管过程。

5、制定有利的人才政策，多方吸引人才

人才需求可从两个渠道解决。一是吸引国外专业人才，可以通过高薪或其他渠道聘请专家，将国外的先进经验为我所用。二是注重本土人才的培养，可以考虑在高校开立相关专业，壮大人才储备。

同时，相关部门应该制定包括落户、居住、配偶就业和子女就学等多方面的有利政策，吸引人才，留住人才。

五、结论

PPP模式的出现和发展带来了诸多好处，但也存在不少缺点。PPP模式运用于工业园区开发建设也还处于初级阶段，我们需要多钻研，多摸索，趋利避害，合理利用，实现工业园区开发建设的稳定健康发展。

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