边叶    浙江树人大学

刘哲奇  浙江省基础建设投资集团股份有限公司

基金项目：2015年浙江省教育厅项目《PPP项目资本结构分析、选择及实证研究》（Y201534561）

摘要：自2014年以来，我国PPP模式的发展进入了新阶段，与以往野蛮生长的有所不同，本次是在国务院各类规则范围内进行的良性发展。期间，出现了新型特征，而PPP项目所展现的新特征，学术界暂无相关研究。本文从PPP模式的法律体系、运作类型、风险分担机制、付费模式等进行了梳理，力图阐述其特征，同时，正对目前存在的一些问题提出了意见和建议。

关键词：PPP项目 特征 PPP模式

当前我国经济已经进入“新常态”，面对新的经济经济形势，诸多问题亟待解决，诸如财政收入增速放缓、政府债务不断攀升、城市建设资金缺口较大等。在我国，PPP模式早在90年代已有所应用，十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，2013年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，其指出PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的具有重要促进作用。而PPP模式的正好顺应了我国新常态下的需求，是实现国家治理转型的良好契机。

此前PPP项目以BT、BOT等为主，政府是城市公共服务的风险收益主体，而此次PPP风潮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，促进城市公共服务的良性发展。然而PPP项目在当前形势的特征是什么，我们在以前PPP项目和本次PPP国家财政部、国家发改委以及各地PPP示范项目中如何借鉴成功经验，为本轮PPP模式的参与方带来哪些政策、理论上的指导和经验总结，具有非常积极的推动意义。

一、以特许经营协议为核心法律体系

PPP模式是指政府方和社会资本方以签署PPP协议的形式构建双方的合作权力及义务，双方承担的风险大小和介入程度高低在PPP协议中有明确的约定，特许经营协议是PPP合同中的核心条款，根据特许经营协议，社会资本在PPP项目全生命周期内承担设计、建设、运营、维护、移交等其中全部或其一部分的工作，通过“使用者付费”、“政府付费”、“可行性缺口补助”获得投资回报。我国自2014年大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权为核心条款，构建PPP合同群作为完善的法律体系。

自2014年PPP热潮出现以来，从国务院各部委为推广PPP，出台与之相关的数十部支持性政策文件，但文件多以“意见”、“通知”等形式发布。2015年6月，经国务院同意由六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台使得政府和社会资本合作(即Public-Private Partnerships，简称PPP)模式有一定的法律依据。《办法》对于PPP的定义、适用范围、合作形式、期限、政府为保障投资人合理回报可以做出的承诺内容做了明确规定，以更为规范、全面、严格的形式凸显PPP模式的新特性。

二、PPP模式类型的多样化

    由于学术界对PPP模式的归类存在差异，并且PPP模式有广义和狭义之分。即广义PPP模式是指政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系，包括BOT、TOT、BOO、PFI等模式，狭义的PPP模式则与BOT模式几乎等同，主要是指以“使用者付费”为核心的合作模式，我国在2014年之前主要以BOT模式实施项目，其他模式鲜有涉及。本次PPP模式的发展更趋于多元化，本文根据世界银行、亚洲开发银行、财政部、国家发改委等文件，将PPP模式进行系统化分类。因此，可以看出PPP根据项目性质不同可以采用不同的运作模式，其运作模式非常多样化，可选择范围广泛。

PPP的模式分类

三、付费模式

　  在PPP项目中，常见的付费机制主要包括三类：

一种是政府付费（Government Payment），是指政府购买社会资本方提供的城市公共产品和公共服务。政府依据项目设施的可用性、公共产品或公共服务的使用量以及提供质量向社会资本方支付合同中规定的费用。政府付费主要适用于一些不产生直接经济利益但是具有较强的社会效应项目。

　　二是使用者付费（User Charges），是指由终端消费者支付费用购买公共产品和公共服务。社会资本直接从终端消费者收取费用回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。停车场、城市管网、高速公路、供暖等项目主要采用此类模式运作。

　　三是可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指终端消费者支付的费用无法满足社会资本的投资成本和合理回报时，政府在详细测算后，通过现金方式直接补偿社会资本方，以弥补缺口部分，保障社会资本的合理利润。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费的综合体，兼有双方的特点。可行性缺口补助表现形式多种多样，包括土地作价入股、周边设施的开发权转让、前期费用补助、优惠利率、贷款贴息等其中的一种或多种

    同时，以上三种付费机制中都包括分层付费机制：

　  (1)最低使用量。比如污水处理厂的“保底水量”。当付费者的实际使用量低于双方商定的某一使用量时，仍然按约定的最低使用量支付肥哦那个。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低社会资本方需求风险，保障社会资本方获取合理利润降低运营风险。

　　(2)最高使用量。在实际使用量超过满负荷使用量时，政府对于超过最高使用量的承担或部分承担付款义务，其中费用需另行商议，过量使用导致项目全生命周期缩短，同时也表明项目需进行提升或扩容改造满足需求。

    由于PPP模式具有较长的存续期，价格波动受各方影响较大，因此，一般都含有付费调价机制：

　　(1)公式调整机制

　　当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。

　　常见的调价系数包括：消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。

　　(2)基准比价机制

　　定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价。

　　(3)市场测试机制

　　在PPP项目进入资格预审阶段之后，对通过资格预审的潜在投资人进行初步沟通项目意向，针对PPP项目提出各自意见供采购人参考考虑。

　　但后两种调价机制通常适用于社会公共服务类项目，很少出现在公共交通或者公用设施项目中。

四、风险分担机制

笔者认为，良好的风险分担机制应包括风险识别、风险分析、风险转移、风险定价四个部分。

而PPP项目的全生命周期可分为准备阶段、招投标阶段、融资阶段、建设阶段、运营维护阶段、项目移交，PPP项目风险在其全生命周期中存在着动态性和持续性。PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。另外，PPP项目的复杂性高，因此，需要对其主要风险因素进行分析。

五、合作期限

PPP项目合作期限整体较长。2015年6月财政部发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，要求加快推进政府和社会资本合作项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。文中规定政府和社会资本合作期限原则上必须大于或者等于10年，对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。因此，我国的PPP项目合作期限将根据项目具体情况分为10-30年之间，项目目标、净现金流、投资回报率和项目风险是影响PPP项目特许经营期限的四大因素。

六、行业范围广泛

PPP项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。英国717个PPP项目中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合计超过50%；总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合计超过60%。交通类项目投资额往往较大，虽然项目个数占比不到6%，但是其投资额占比却超过12%。我国目前的PPP项目行业范围涉及广泛，包括管网工程、海绵城市、地下管廊、养老项目等，收费定价机制透明、有稳定现金流的项目成为PPP项目的概率较大。

参考文献：

[1]陈阵香. PPP特许经营协议的法律性质[J]. 法学, 2015,11:P24-29.

[2]中华人民共和国财政部. 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知[Z]. 2015,06.