胡明玥   刘一博  中央财经大学

摘要：2014年11月召开的APEC会议中，中国提出了“一带一路”战略，其中高速铁路等运输交通基础设施的建设最为关键。本文通过对欧洲交通基础设施投融资方式的综合研究，总结了19世纪以来欧洲交通基础设施投融资模式理论及应用演变，分析比较了政府公共融资和私人融资的不同特点，以及公私合作的PPP模式的可行性，以便为政府发展交通基础设施项目的投融资决策以及理论研究提供参考。

关键词：交通基础设施政府融资私人融资  PPP

一、欧洲交通基础设施融资模式发展回顾

在19世纪初，欧洲的铁路设施大多是由私人机构融资并运营的。以荷兰19世纪铁路建设为例。从1830年开始，荷兰所有铁路都是由私人商业机构融资建设。当时的政府给出铁路经营的特许权，并通过征收土地来提供支持，但政府并不认为提供铁路服务是一种公共职责。1860年以后，最有收益的线路建设完成之后，线路建设的发展停滞。社会公平目标越来越发挥重要作用，由于很多城市还没有在新铁路系统联通，政府开始承担起向收益较少的地区扩张铁路系统的责任。到了1890年，地区分开经营的问题凸显，很多地区铁路线路并不盈利，因此政府迫使公司将铁路网络一体化，以从铁路网络的协同效应中取得收益。

从1945年起，几乎所有的欧洲交通基础设施都是由政府或政府绑定的公共机构融资和运营的，尤其是铁路建设。在这种模式中，基础设施的管理和融资是政府的责任，而运营主要由私人机构承担。政府在交通基础设施融资中承担了越来越多的职责，政府公共融资是大规模交通基础设施建设资金的主要来源，尤其是长距离交通基础设施项目，基本都是由国家层面的完成的。

20世纪后期，交通基础设施的私人融资又成为创新，很多欧洲的交通基础设施项目是由私人融资建设的，如英法海底隧道。在20世纪90年代末期，PPP模式被广泛应用,特别是私人机构之前已经参与其中的基础设施的开发，如交通基础设施建设。

可以看出，政府的作用是在弃权、主导和鼓励私人主动权之间波动的，基础设施融资政策的生命周期是伴随着该国家或地区财政支出周期的。政府支出的缩减，预示着私人机构融资将发挥越来越重要的作用。

二、交通基础设施项目的特征

（一）交通基础设施项目的周期与风险

首先明确项目实施的三个阶段：

第一，发起和准备。这个阶段的特点是高成本，高风险，因为投资到最后很可能不会被实施。

第二，建设。主要面临着是大量的政策和商业风险。一些建设项目会延期，可能会发生成本变化。同时，相关政策内容可能也会改变，因此会影响到交通流量和收入。

第三，运营。风险相对较低，设施可能不能合理运行，市场预期可能被证明不正确，政府可能改变政策，资金支持的有效性也可能改变，有可能会影响收益。

（二）交通基础设施投资的主要特点

基础设施投资与竞争性投资和传统工业投资在很多方面有所不同。总结来讲，交通基础设施项目有以下几方面特点：

首先，收入增长缓慢。高额的固定投资成本和超长的建设及设计周期，使收入只在最后几年增加，即使通过高收费，也需要很长时间才能收回成本。在多数案例中，在运营开始之前根本没有收入。

其次，超长的偿还周期使得难以做出收入判断。在长期投资中，相关的风险可能在融资层面上累加。一个较低的通货膨胀预期可能增加实际利率成本。政策风险尤为特殊，一个运输政策改变可能会影响收费和与其他运输方式的竞争。、

最后，成本估计非常困难。尤其当项目是一个全新的运输方式或者应用新科技时，估计建设成本会非常困难。应付社会抵制的也需要昂贵解决成本，例如避免外部效应（如地下基础设施的噪音屏蔽等）。

总之，基础设施投资相对于其他投资机会的风险非常大，这就使得这些投资对私人投资者非常不具有吸引力。

三、交通基础设施融资的公共和私人融资模式

（一）交通基础设施的政府介入

私人机构和政府部门在融资和社会经济目标和公共职责上有很大区别。因此，政府介入经济并承担供应个别商品的责任有很多原因：

第一，新生工业和新生地域理论。在工业或地区发展的最初阶段，行业或地区的经济基础太弱不足以竞争和存活，则可能需要合理保护。

第二，市场失效理论。市场机制不能总是达到帕累托最优分配，需政府干预。

然而，大多数国家取消了地区支持，因为大多数落后地区已经有高质量的基础设施。对于公共交通，市场激励措施使得市场多方竞争。

总之，政府介入的必要性被明显减少了。同时，政府财政开支仍然很紧张，而大多数政府想要增加交通基础设施的投资以解决交通堵塞问题并刺激经济增长。因此，交通基础设施的私人融资会成为一个选择。

（二）交通基础设施的私人机构参与

私人机构的兴趣显然不同于政府部门，考虑私人机构负责基础设施融资和运营有以下几点原因：

（1）私人机构可以更有效率的提供，建造，和维修保养基础设施；

（2）当私人公司拥有基础设施时，可接受的用户费用可能更高；

（3）减少政府支出，这样也许可以帮助政府完成金融政策目标；同时，项目也可能被提早建设。

私人资金可能来源于私人项目公司企业家和股东，或者私人存款和融资机构。私人参与还可以来源于因交通基础设施扩张而获益的公司。私人投资者必须能够增加可观的运营收益来报达私人投资者的融资贡献。很显然，单纯的私人项目融资只能被有限一部分高收益项目实现。

（三）公私合作的PPP模式

公私合作是一个结合两种体制优势的方案。大多数欧盟成员国家和欧洲委员会认为PPP是在如运输设施的高优先级投资的一种吸引额外融资来源的重要工具。

1. PPP模式的概念

PPP在不同的国家和地区有很多种定义形式。欧洲委员会将其定义为，PPP是一种公共机构和商业机构之间的合作形式，目的是完成基础设施项目的融资、建设、更新、管理和维护，或为公众提供服务。更广义的说法是，在完全的政府机构融资和完全的私人机构融资这两个极端之间，有很多种公共机构和私人机构的契约性安排，这些都可以被看做是PPP。

2. PPP模式的优缺点

（1）PPP模式的优势

首先，PPP方式的主要优点是可以在很多形式上节约资源。对于政府机构发展PPP方式的优势基于通过私人机构的参与吸引额外融资来源的机会，由此减少政府机构贷款，更加便利控制资本支出预算。、

第二，效率增益。由于私人机构的参与，政府的资产、数据和知识产权可以被应用的更富有生产力，从而使公共设施和服务质量的大量的提高。另一方面，合理运用私人机构的技术、经验、科技和创新，公共服务可以更加令人满意。、

第三，政府和私人机构可以在不同程度上分摊风险。私人机构将商业规则带入公共项目，可以降低风险、节约成本，可以大量减少项目延期的情况。

（2）PPP模式的不足

尽管PPP被视为几乎不使用公共资金建设公共设施的方式，但没有经过充分准备的PPP可能会使公共机构蒙受巨大损失。

第一，PPP合约通常是由私人机构投标阶段的策略行为，因此会造成私人投资者对市场需求乐观的过度估计。在很多案例中，都出现了超出预估成本的情况，再加上过高的收入预测，项目最终陷入困境。当私人机构和政府之间的产生法律纠纷，大多是政府和整个公众承担了失败的成本，而不是私人机构。

第二，为了回收成本，尤其是不繁忙的运输基础设施，实现资金回流需要收取足够的用户费用，从而偏离了最优经济价格。

第三，筹资成本过高。有些学者认为，对私人机构事前的补贴很重要，如果超出根据经验研究得出的建设成本，政府应予以补贴。然而，这就说明需要一个更高的融资成本来补偿私人机构承担的金融风险。

最后，PPP协议的交易成本相较传统融资方式要高。原因是协商和制定合约的高成本，及监管系统的附加费用。但欧盟国家已经实现了PPP合约的标准化，个别国家已经有长时间的经验，交易成本已经在逐步下降。

四、总结

通过以上对欧洲交通基础设施融资模式文献及案例的研究，综合私人融资和公共融资的不同目标和方式，可以得出以下结论：

第一，政府始终应该处于主导地位。从经济、环境保护、社会公平目标、外部效应等多个角度来说，政府都应承担最主要的责任，以使得社会效益最大化。但是由于政府机构投资融资方式较为单一，受到财政预算的限制，激励私人投资成为一种解决方式。

第二，私人融资可以使交通基础设施项目在一定程度上减轻政府机构的财政负担，在项目设计上也会更加注重分散风险、控制成本、增加收益，从而提高整个项目的效率和服务水平。但是对于项目风险和成本的过度低估，对收益的过度高估，最终使得许多公司陷入财务困境。因此单纯的私人机构融资仍需要政府提供政策上的支持。

第三，公私合作的融资形式成为一种新的选择。公共机构和私人机构的合作可以综合两种融资方式的优点，PPP方式的最主要潜在收益是将其激励机制和风险共担的灵活性适应于项目本身的特点和经济制度环境。但成功地执行PPP运输基础设施，需要政府和私人机构很强的合作和整体努力。

综上，无论是高铁还是其他交通基础设施，无论是选择传统融资方式还是PPP协议模式，都是根据政府机构和私人投资者的目标综合考量的。政府在做出决策时，除了要考虑融资成本，更要考虑长期的政策设计和社会总体效益。而私人投资机构在做出决策时，尤其要注意成本和收益的预先估计是否符合实际，以及长期是否能收回成本实现收益。

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