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摘要：作为深化改革的重要举措，国有企业推行职业经理人制度，同时也带来了有别于传统意义上国有企业领导干部的监管问题，包括监管主体不明确、监管措施不清晰、追责方式不齐备等。本文分析了《监察法》《刑法》的立法精神和有关要件，认为可以将国有企业职业经理人纳入监察对象，并以国家工作人员论，由此提出了人员准入、履职尽责、廉洁从业、日常监督、责任追究等方面的监管建议。

关键词：国有企业；职业经理人；监督管理

推行职业经理人制度是深化国有企业改革的重要举措，对于国有企业建立健全市场化经营机制、完善法人治理结构、有效激发主体活力具有重要意义。由于国有企业职业经理人身份的特殊性，也对监管工作提出了新的要求。

一、国有企业职业经理人的由来和现状

1803年法国经济学家萨伊(Jean Baptiste Say)提出“冒险家”（法语entrepreneur），涵盖了职业经理人的概念，认为是把经济资源从生产效率低和产量较少的领域转移到生产效率较高和产量较大的领域的人^[1]。1841年10月，在美国马萨诸塞州议会的推动下，对私人铁路企业进行了改革，确定由管理能力更强但不是业主的人担任企业最高管理者，西方社会现代意义上的职业经理人由此诞生^[2]。我国职业经理人的雏形至少可追溯到18世纪末。学界一般认为，我国现代意义上的职业经理人出现在20世纪90年代末^[3]。2002年5月，中办、国办印发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，提出要建设一支职业经理人队伍，为在我国推行职业经理人制度提供了政策依据。按照2004年8月颁布的《职业经理人资格认证标准》，职业经理人的定义是具有良好的品德，能够运用所掌握的企业管理知识、方法和手段，以及所具备的经营管理企业的综合领导能力和丰富的实践经验，为企业提供管理服务，经营业绩突出的职业化的企业中高层经营管理人员。

2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，国有企业要建立职业经理人制度，更好发挥企业家的作用。从2014年开始，国务院国资委选取了宝钢集团、新兴际华、中国节能、中国建材、国药集团等5家央企开展了董事会选聘和管理经营层成员的试点工作^[4]。随后，中共中央、国务院、中办、国办印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《中央企业领导人员管理规定》等文件，均涉及到国有企业职业经理人事宜。2020年1月，国务院国企改革领导小组办公室制定了《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》（以下简称“《指引》”），为国有企业推行职业经理人制度提供了专门的制度保障。截至2020年底，中央企业有621户子企业选聘职业经理人近5000人。职业经理人已经成为推动国有企业改革、促进国民经济发展的重要群体。

二、国有企业职业经理人区别于传统意义上国有企业领导干部的特点

按照中央纪委法规室2015年11月对《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的权威答疑，国有企业领导干部包括大型、特大型国有企业中层以上领导人员，中型以下国有企业领导班子，以及其他相当于县处级以上的管理人员^[5]。2019年7月，中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》也将国有企业主要领导人员纳入领导干部范畴。

《指引》规定，职业经理人是指按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则选聘和管理的，在充分授权范围内依靠专业的管理知识、技能和经验，实现企业经营目标的高级管理人员^[6]。一般包括总经理、副总经理、财务负责人和其他高管。

有别于传统意义上的国有企业领导干部，国有企业职业经理人主要有以下特点：一是由董事会聘任，而非上级党组织任命。二是人选不受级别高低、资历深浅限制，与领导干部应当逐级提拔、满足一定任职年限不同。三是不调入人事档案，原则上委托人才服务机构管理。四是不一定进入党组织领导班子。有的地方（如海南等）规定担任总经理的党员职业经理人可兼任党组织领导班子成员，其他党员职业经理人一般不进入党组织。五是市场化退出。对考核不达标、评价不称职等8种情况的，解除（终止）聘任关系，如有党组织职务一并免去，并解除（终止）劳动关系。

三、国有企业职业经理人监管工作存在的难点

国有企业职业经理人尽管已试点多年并正式施行，但由于其法律地位没有完全确定，在监管主体、监管措施、追责方式等方面都还存在一些模糊之处。

一是监管主体尚不明确。对于传统意义上的国有企业领导干部，其监管主要依靠上级机关。对于国有企业职业经理人来说，其监管主体目前存在两种观点：一种是以上级监管为主。2019年3月修订的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，由国有资产监督管理机构任免或建议任免所出资企业负责人，包括独资及控股企业总经理、副总经理、总会计师及其他负责人。这与2009年5月施行的《企业国有资产法》是一致的。2018年9月印发的《中央企业领导人员管理规定》强调，要始终坚持党管干部原则。就具体实践而言，有的地方（如抚州市）明确规定，改革企业母公司应加强监管，母公司党组织负责职业经理人的日常管理工作。另一种是以董事会监管为主。学界一般认为，经理是“典型的直接代理人，他以被代理人的名义为法律行为”^[7]。也有观点认为，“现代典型企业以资本为主导，经理受聘于企业或股东，属于雇员范畴”^[8]。我国《公司法》在这方面主要因袭了委托代理理论，规定由董事会决定聘免经理，根据经理提名决定聘免副经理、财务负责人；经理对董事会负责。职业经理人作为经理的特殊类型，适用对经理的有关规定。《指引》综合了上述意见，规定控股股东及其党组织对推行职业经理人制度工作发挥领导和把关作用，董事会依法选聘和管理职业经理人。

二是监管措施尚不清晰。《指引》规定，职业经理人履职监督工作的责任单位包括企业党组织、董事会、监事会等主体，以及纪检监察、巡视、审计等部门。在实际操作中，职业经理人作为上级备案管理人员、本级经营班子成员，面临同级监督的难题。《指引》要求，职业经理人因私出国（境）证件由企业党组织集中保管，因私出国（境）时应履行请假等手续。实际上，本级党组织缺少对职业经理人海外关系及持有出入境证件情况的查验手段，难以作出实质性审查，也谈不上在这方面的有效监管。《指引》还将是否要求职业经理人报告个人有关事项的权限赋予了所在企业。但在工作实践中，中组部已明确表示“两项法规”所称的中央企业领导班子成员及中层管理人员，不包括通过市场化方式选聘的人员，职业经理人不需要报告个人有关事项。企业要求职业经理人填报的个人有关事项真实性难以得到核实，更难做到竞业限制、竞业禁止。

三是追责方式尚不齐备。《指引》指出，对于职业经理人违规履职，造成国有资产损失或者其他严重不良后果的，要严肃追责。就其具体方式来看，主要是明确了解除（终止）聘任关系，同时对当年绩效年薪、任期激励和其他中长期激励兑现产生影响，并追索扣回薪酬。《公司法》中涉及经理义务的主要包括忠实义务和勤勉义务，与其责任相关的规定也更多地体现为民事责任，包括归入责任、赔偿责任等^[3]。《企业国有资产法》除民事责任外，还明确国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，属于国家工作人员的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在学界，对于职业经理人的法律地位还存在争议^[9]，民事追偿举证难、起诉难、判决难、执行难，刑事追责的主体身份问题还需要进一步明确。

四、国有企业职业经理人是否属于监察对象

《监察法》第十五条第三款规定，监察对象包括国有企业管理人员。《国家监察委员会管辖规定（试行）》第四条第三款对国有企业管理人员作出了具体阐述。《<中华人民共和国监察法>释义》则以列举的形式进一步明确，监察对象包括国有企业及下属单位领导班子成员，如董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等，以及部门经理、副经理、总监、副总监、车间负责人等，会计、出纳、采购人员等^[10]。

根据上述法律法规，笔者认为国有企业职业经理人不属于传统意义上的国有企业领导干部，但应属于国有企业管理人员范畴，纳入监察对象。尽管其由董事会选聘，与《国家监察委员会管辖规定（试行）》中“由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等”不完全一致，但按照党管干部、党管人才的原则，以及《指引》中关于“控股股东及其党组织发挥领导和把关作用”，将其纳入监察对象符合立法精神。特别是在实践中，职业经理人选聘工作方案一般由公司党组织研究讨论，报上级党组织审核把关；调研考察在上级组织部门的参与下，由公司党组织牵头组织开展；选聘人选由公司党组织集体研究提出意见建议并组织公示，由上级组织部门备案管理。

五、国有企业职业经理人是否属于国家工作人员

《刑法》规定，国家工作人员包括国有企业中从事公务的人员和国有企业委派到非国有企业从事公务的人员。最高人民法院关于《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》指出，国有公司有关人员管理、监督国有财产，属于从事公务；国有公司以任命、指派、提名、批准等形式，委任、派遣到非国有公司的人员，不论原来的身份如何，只要代表国有公司从事组织、领导、监督、管理等工作，都可以认定为从事公务。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》规定，对于被委派人员，具体的任命机构和程序，以及持有个人股份、同时接受非国有股东委托，均不影响对其身份的认定。

如前所述，国有企业职业经理人的选聘受上级及本级国有企业及其党组织的实质性影响，在国有企业中从事管理、监督国有财产等活动，故应以国家工作人员论。退一步来说，承包、租赁、临时聘用等人员利用职务上的便利非法占有国有财物，亦构成贪污犯罪，对国有企业职业经理人的认定应严于该类人员。从司法实践来看，在顾荣忠挪用公款、贪污案件中^[11]，由国有公司负责人口头提名、非国有公司聘任的管理人员亦以国家工作人员论，该案例有力支持了笔者的观点。

六、对国有企业职业经理人的监管建议

由于国有企业职业经理人同时具备市场化的特点和监察对象、国家工作人员的属性，对其监管既不能等同于传统意义上的国有企业领导干部，也不能简单依靠职业自律及市场约束。具体来说，可以采取以下方式：

一是严把准入关。在政治素质、专业能力、工作业绩、职业操守和廉洁从业等方面明确人选的任职资格条件。对产生的人选进行考察或者背景调查，本级党组织及董事会要担负起责任，上级党组织要发挥把关作用。有条件的情况下，可以通过实地走访、个别谈话、征求意见、查阅资料等方式，考察人选的德能勤绩廉情况；没有条件的，可以委托第三方机构进行背景调查，并在入职时签订廉洁从业承诺书。

二是督促履行“一岗双责”。对于进入党组织班子的职业经理人，按照组织分工，履行全面从严治党责任；未进入党组织班子的，根据工作职责，对分管范围内的全面从严治党工作负责。

三是廉洁从业行为约束。职业经理人作为经营班子成员，符合《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（以下简称“《若干规定》”）第二条、第二十六条规定的适用范围，需要按照第二章所列廉洁从业行为规范要求履职尽责。需要特别强调的是，《若干规定》出于防止利益冲突的考虑，对个人从事经营活动、投资入股、兼职取酬、任职回避、公务回避，以及特定关系人经商办企业等均作出了限制。这些都适用于国有企业职业经理人。

四是职务消费行为约束。《若干规定》同样对职务消费专条作出规定，考虑到该问题涉及对中央八项规定精神的把握，且易发多发，笔者认为需要明确：对于党员职业经理人，应严格贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神；对于非党员职业经理人，应按照上级及本单位履职待遇、业务支出规定的标准和范围进行职务消费。

五是报告个人有关事项。《上市公司治理准则》规定，高级管理人员应当遵守法律法规和公司章程，忠实、勤勉、谨慎地履行职责。上市公司亦要求披露高级管理人员任职、持股、薪酬等情况。考虑到职业经理人不调入人事档案，从职业要求和人员管理角度，有必要报告个人有关事项，尤其是个人及其亲属、其他特定关系人经商办企业情况。建议连同出国（境）管理，交由上级组织部门进行审核。

六是开展日常监督。该类工作主要依靠本级党组织、董事会等主体开展，可以组织职业经理人参加理论中心组和三会一课学习、教育培训、日常沟通、谈心谈话、民主生活会、组织生活会、民主评议、述职述廉、党务公开、厂务公开等活动，并在纪检、巡察、人事、审计、内控、合规等工作中予以关注。对于存在轻微问题的，可以由本级负责人进行提醒、函询、诫勉。同时建议上级单位在纪检监察、内部巡视、选人用人、审计、财务、法律、党建等检查、考察、考核、评价等工作中，将职业经理人一并纳入覆盖范围。

七是进行责任追究。如前所述，国有企业职业经理人作为监察对象，受《监察法》及其配套法律法规约束；其中作为党员的，受党纪约束。考虑到职业经理人作为经营班子成员，对其进行线索核查、审查调查及处分处理工作，宜由上级纪检监察机关办理；涉嫌职务犯罪的，按程序移送司法机关。对职业经理人违规，造成国有资产损失或其他严重不良后果的，由上级单位及本级董事会追究责任。同时，对涉嫌严重违纪违法的职业经理人，除解聘并追偿经济损失外，将违纪违法记录向人才市场反馈，加强惩戒。

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[5]中央纪委监察部网站.“党员领导干部”的范围是什么？什么职级算领导干部？[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/hdjl/hfxd/201511/t20151126_115735.html,2015-11-26.

[6]国务院国有企业改革领导小组办公室.关于印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》的通知[Z].2021-01-22.

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