石洪岩 高密市财政局

摘要：地方政府融资平台的产生和发展对中国的经济运行发挥了积极的作用，同时也存在负面的影响。从积极作用来看，它为中国的经济回暖和地方经济发展做出了巨大的贡献；但与此同时，地方政府融资平台的快速发展也带来很多消极的影响，特别是近几年，随着地方政府融资平台数量的急剧扩张、平台债务大幅增长，平台的不规范现象日益显示，潜藏的债务和财政风险也日益凸显。本文通过对地方政府融资平台正常运行过程中有可能潜在的风险，逐步分析原因，并提出措施与对策。

关键词：地方政府融资平台；债务风险；成因分析；防范对策

地方政府融资平台在拓宽融资渠道、缓解资金需求矛盾、刺激经济增长、支持社会发展、提高公共服务能力等方面发挥着巨大作用。但是由于目前政府融资平台存在融资力度迅猛，债务规模过大，治理结构不完善，运行极不规范等问题,使得地方政府资平台存在着诸多风险隐患。在其投融资活动的多个步骤都面临严峻的风险，例如资金的筹措、资金的使用、资金的偿还等。不仅如此，政府的投资活动对当地的经济运行状况也产生影响，所以投融资活动所产生的风险还可能经过多个途径发散和作用到经济系统中，债务风险如果不进行及时合理的防范,甚至可能导致地方财政风险和系统性金融风险，影响地方政府经济健康运行。因此,防范平台债务风险刻不容缓。

一、地方政府融资平台债务增加对社会进步产生的影响

1994年分税制改革后，我国形成了由中央税、地方税和中央地方共享税组成的税制体系，大量财权收归中央，却下放更多的事权给地方政府，地方税收资金不足，城市基础设施建设的资金需求量却很大，资金供求矛盾日渐突出，地方政府融资平台就应运而生了。随着地方政府融资平台的诞生，解决了城市基础设施建设亟需的资金需求量问题，城市经济在地方政府的推动下获得了飞速的发展。

（一）社会经济发展迅猛。一是农业农村经济发展加快，新农村建设深入推进，农业基础地位稳固。农民专业合作社迅速发展，家庭农场不断涌现，农村路网不断完善。此外，地方政府还组织实施农村道路村村通、农村饮水安全、危房改造、河道治理等项目，让农民生活条件得到改善。二是工业经济发展壮大，转型升级步伐加快。地方政府工业总体实力不断增强，大力鼓励发展高新技术企业和加大传统产业的技改投入，监督企业节能降耗、鼓励自主创新，高新技术产业快速发展。三是现代服务业发展繁荣，城乡商贸流通日趋活跃。城市面貌显著变化，城市品质持续优化提升，新型城镇化进程明显加快。深入开展城市精益化、常态化管理，整顿交通秩序，不断提高城市管理水平。

（二）公共服务能力明显提升。一是以支持“三农”为重点，统筹城乡发展。全面落实各级支持“三农”发展的各项政策措施，不断加大投入力度，加快现代农业及农村社会事业发展步伐。二是医疗卫生事业发展迅速。设立“一个平台”、开通“一条热线”、发放“一个服务包”，积极宣传公共卫生服务政策，引导群众形成健康行为，满足群众对卫生、医疗、健康等方面的咨询服务需求，有力推动了基本公共卫生服务的开展。三是社会保险和社会福利事业进一步提升。不仅按时发放离退休人员养老金,而且提高了企业离退休人员养老金标准。社会救助事业稳步发展，确保将保障金及时发放给各城乡低保人员。

二、地方政府融资平台债务风险及成因分析

2004 年以后，国家对地方政府融资平台推动地方经济发展所作出的贡献给予了充分的肯定，地方政府融资平台顺势发展，同时也带来了不规范形式下的地方实际债务风险累积。

（一）地方政府融资平台本身可能导致的债务风险。一是潜藏在平台公司融资渠道中的风险。短期贷款很少，几乎可以忽略不计。长期贷款业务很多也很频繁，主要是从政策性银行（如国家开发银行、农业发展银行）、中国银行、建设银行、工商银行和其他商业银行贷款，在政策和环境引导下，四大国有银行加大对政府融资平台的扶持力度扎堆放贷，还款压力加大。融资租赁进行融资虽然不占用平台公司的授信额度，但融资成本较高，定期支付租金数额较大，给政府融资平台增加了偿还压力。二是平台公司进行对外担保存在隐形债务风险。目前，地方政府融资平台为多家企业提供担保，一旦企业经营不善，资金链断裂无力偿还贷款，根据担保合同规定，地方政府融资平台将面临承担偿债责任的问题，这部分或有负债很可能转为实际负债，造成隐形债务风险。三是平台公司治理结构尚不完善。从平台公司出身上看，平台公司大多一出生就被贴上了政府的标签。容易出现“闲成猪”和“累成狗”享受同样待遇的局面，工作积极性自然得不到提高，久而久之会影响整个平台公司的运行效率，无法保证公司长期健康有序的发展，公司治理结构的风险进而会引发公司的经营风险和投资风险，从而导致债务风险。

（二）地方政府融资平台举债引发的财政风险。地方政府融资平台的银行贷款基本是由地方政府出承诺函，财政兜底。一旦平台公司资不抵债，贷款本息不能按时支付，最终将会把责任转移给地方政府财政，导致财政风险。倘若政府财政收入稳定，有足够的资金偿还贷款，财政风险就会降低，而一旦未来政府资金紧张，缺乏全面管理政府债务的能力，未建立政府债务的统计、核算、预警体系，就会在不确定的将来给地方带来财政风险。

三、防范地方政府融资平台债务风险的对策

实事求是的说，地方政府融资平台在扩大城市基础设施建设、推动经济发展、改善民生和投资环境等方面发挥了积极的作用，尤其在应对国际金融危机，保持经济稳定方面做出了重要的贡献。但是，我们也要清醒的看到地方政府融资平台存在的债务风险及其可能会引发的其他风险，这些风险如果不加以防范和化解，将会威胁地方经济的健康发展，因此找到化解地方政府融资平台风险的对策和建议显得尤为重要。

（一） 规范地方政府融资平台管理，防范债务风险及其可能引发的系统性金融风险。一是拓宽融资渠道。为扩大融资规模在一定程度上减轻政府财政压力、防范债务风险及系统性金融风险，建议实行多元化的融资模式，创新融资渠道。尝试自行发放政府债券，建立规范的地方政府举债融资机制。我国从2011年开始试行省（市）自行发债，地方政府可以抓住所在省纳入发债试点的机遇，合理核算发债规模，申请发行3年、5年或7年期利率适当的政府债券，借此解决政府建设资金缺口，缓解未来的债务压力。积极探索公私合作模式，地方政府融资平台公司可以通过TOT、PPP（政府—私人—合作）等项目融资模式融资，吸收民间资本的力量参与可收益项目，凭借项目在未来的收益，从民间投资者手中一次性融得一笔资金，用于基础设施的建设，加快经济发展和城市化进程。二是审慎提供对外担保。对于已经提供担保行为的单位，要形成担保台账，密切关注其经营状况，防止在其经营不利的情况下需承担偿债责任时措手不及。建议将对外担保数额及时公开披露,改变当前隐性负债披露不透明的情况。并通过反担保的方式降低债务风险。三是完善地方政府融资平台的治理结构。在公司中形成一个合理的制度，营造一个使公司管理者能够与时俱进、因事而变的内部环境，为公司创造一个靠市场机制选择管理者的外部环境。以《公司法》为依据，在产权明晰的基础上，建立一套完善的公司治理结构，转变经营机制。注重员工业务素质和工作能力的提高，树立以人为本的管理理念，丰富企业文化和员工业余生活，增强公司凝聚力，保证企业稳健、快速、健康运行。

（二）规范地方政府财政管理，建立债务风险预警机制。一是规范地方政府担保承诺行为和贷款抵押行为。在做融资业务时，地方政府融资平台都是独立的企业法人,理应独立承担风险,将风险内部化,而地方政府只应在注册资本范围内承担有限责任,不能以财政担保平台公司的所有债务。二是引导地方政府融资平台设立偿债基金。目前政府融资平台偿债补偿基金不到位是一个突出的问题，为避免在偿债高峰的时候出现资金紧张不能按时还款进而影响公司信用的不良局面,建议制定《政府融资债务管理暂行办法》，实行政府性债务偿债准备金和资产储备制度，切实加强政府债务预算收支管理，有效防范政府融资债务风险。三是建立起债务风险预警机制。建立债务风险与预警控制机制，对照国际警戒线的要求，对债务规模、结构、用途和还款来源进行认真分析，设立符合地方政府自己情况的预警指标，加强对债务风险的预测，一旦达到预警指标就要研究对策予以防范。当政府债务规模超过预警线时，能够使预警信号送达金融部门，从而将政府债务控制在合理规模。

（三）加强银行内部管理。银行应健全内部管理体制，做好贷前考察，严格授信。加强贷后管理，经常回访、实地考察，定期让融资平台提供财务报表，通过财务分析贷款主体是否存在偿债风险，是否存在政策影响导致债务风险。密切跟踪贷款用途，防止出现贷款资金改变用途或虚报用途，转了一圈回到财政的现象。

(四)改变政绩考核制度，防范道德风险。上级政府建立债务资金的绩效评价和责任追究制度，将下级债务资金的使用效果纳入领导干部考核评价体系，作为政绩考察的一项重要内容。对违规使用债务资金等行为造成资金损失浪费的行为实行责任追究，这就不会造成“有借不还”和大量举债不顾后果的局面。增强社会对地方政府的信心，防范了道德风险。

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