刘宇会    佳木斯大学经济管理学院

邹世奇     佳木斯大学国际教育学院

国莉媛     佳木斯大学经济管理学院

佳木斯大学2014年大学生科技创新面上项目：“新形势下地方政府融资平台构建、机制运行及风险防范研究”（项目编号：xsrm2014-013）

摘要：地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用，但在其迅速发展过程中蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。因此，防范和化解平台风险迫在眉睫。。

关键词：融资平台；风险防范；政策措施

一、地方政府融资平台的现状分析

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。

中国自改革开放以来，随着我国工业化的发展、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。许多地方政府通过尝试建设地方政府融资平台来筹集资金，通过地方政府融资来完善基础设施建设，促进地区城市化发展等。在此种情况下，地方政府融资平台的创立得到了投资群众的积极响应和肯定，国家政策也给予相应的鼓励和支持，各地方政府开始依附原有的机构和经济交易中心，积极打造出更全面，更强大的政府性融资平台。这种形式的形成虽然促使了地方政府在融资集资方面取得了重大的成果，使得融资平台发展的趋势一直攀升。但是也同时为以后发现的种种问题埋下了隐患。

（一）基本情况

1. 从融资的规模上看

我国是一个人口、经济、进出口贸易突出的大国，地方政府的融资规模早已经从最初的7家拓展到现在669家，其中还包括资金租赁公司、银行、外商等公司。这些都可以看出我国国内的融资平台已经多如牛毛，除了这些国内融资平台还吸引了外商来国内投资。按照审计署公布的数据，截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额超过10万亿元。融资规模逐步扩大，前景看好。

2. 从融资的主体上看

我国省级政府融资平台仅占全国地方政府融资平台比重的5%，而县级政府的融资平台占比重的56%，其余的比重由市级、区级等融资平台相互分担。这项数据足以表明，我国的政府融资平台已经从只有省级政府的平台转向了县级等次一级的平台上来，涵盖了省、市、县三级政府，基本上达到了融资平台的较全面覆盖。

3. 从融资的结构上看

我国地方政府主要都是以地方财政和银行信贷为主要的来源。据统计我国银行贷款占据总融资资金比重是93.49%，而其他资金来源仅占3.79%，这反映出我国地方政府融资主要是由银行为主导。这样债务的偿还为广大投资群众提供了保障。

（二）存在问题

1、地方政府融资平台的管理不规范，法人治理结构不完善

地方政府融资平台是独立法人，具有完全的民事能力。但是，在实际运作中，其融资是以政府担保或政府注入的资产为抵押的，即由政府的显性或隐性担保为条件的。同时，融资平台的法人治理结构不完善，其高级管理人员中大部分属于政府高级官员，责任主体不明确。

2、地方政府融资平台融资状况的透明度低

在政府的庇护下，我国地方政府融资平台一直没有根据公开、及时、准确、全面的原则对外公开批露有关信息，导致商业银行不能准确评估其经营能力和还债能力。

3、政府融资过多，负债率过高

融资规模庞大，社会资金充足，导致了政府融资过多，负债过高，无法调转资金。融资规模大是我国地方政府融资模式的一大特点，也是现今我国地方政府融资的状态，社会投资群众过多，各级政府吸收的资金过多，导致了负债过高。而且政府本身依靠土地收入为主要的资金来源，当负债达到峰值时，土地收入无法回笼资金，解决问题。这样会使大量的社会投资群众放弃融资。

4、融资主体占据比重不均衡

首先省级政府融资平台所占比重远远落后于县级政府，省级政府在社会公共事业建设中所占的比重很高，但是融资情况却比县级政府的情况要低，这样使得省级政府融资取不到良好的效果。其次在省份的比重中也是不平衡的，上海、深圳、北京、青岛等国家重要经济城市占据的比重较多，而在偏远的城市和相对不是很富裕的城市融资情况就不是很乐观。城市的相对不集中导致了融资平台解散、崩溃的风险。

5、政府融资结构的不协调性和依赖性

上述已经阐明，在政府的债务偿还方面，银行贷款的比重占据了93.49%，说明了地方政府在偿还债务的方面的极度不平衡，银行占据比重过高，导致了银行偿债压力骤增，银行资金无法运转。从而引发一系列财政性问题。而且政府一味地依赖土地收入和银行贷款，会使得在土地紧张和银行资金周转不开的情况下，没有偿债能力，导致融资活动取消，资金吸收困难。

二、国内外典型融资模式

（一）国内典型融资模式

1. 上海的多元化模式

   上海的政府融资体制在东部是较为成功的政府融资模式。在筹资举措上主要有5个方面：（1）充分使用土地资源，大力推进土地批租；（2）积极利用外国资源，争取国外贷款；（3）征收必要的税费，例如城市建设维护税；（4）逐步提高自我发展机制，建立完善自我积累；（5）实行“三算”检查制度，加强城市建设管理。上海，作为东部具有代表性的融资平台，大力改革，积极创新，积极发行刺激股票，大力举借海外贷款，刺激了政府在投资基础设施建设上的积极性，开拓了管理模式的创新局面；同时进行了一系列运作方式的改革，改变了原有计划经济体制下，仅由地方政府自有财政资金的单一投资模式改为了中长期融资方式；改革削减垄断行业等。

2. 天津新型的分级分散管理模式

   天津，作为中国为数不多的，屈指可数的经济重镇的城市之一，其不光占据着中国渤海环海经济圈的中心位置，而且它还是中国北方沿海最大的开放城市，天津市政府投资体制是利用了新型的管理之路，即分级分散管理。就是把市级投资项目和区级投资项目由之前的的单一决策模式变成了由市政府和区政府、市属区属部门共同决策的多元化决策方式。这种新型的模式不仅促进了城市发展速度，同时在审批的环节中简化了很多不必要的步骤，这样不仅使得整个程序简单化了不少，同时也在一定程度上提升了透明度。总之，归纳天津目前主要的融资模式就是把政府性投资公司作为主要的融资载体，预支抵押未来的土地收益，向各大金融机构举借债务以此来建设各种大型基础设置项目。

  （二）国外典型融资模式

 1. 美国模式：市政债券制

美国，作为一个世界性质的超级大国，其创建的新型融资渠道是一个创新的独立的新型发展模式，是以政府发行市政府券为融资的主要渠道。美国政府以及其地方政府已经授权的机构以这种发行市政债券的方式向社会集资，并用于改造城市，完善公共设施建设以及发展地方经济等方面。其主要的是由银行、个体投资者、保险公司和基金组成为主要的投资主体。其主要的运作发行特征是；首先以地方政府的财政和项目的现金流为发行此债券的后备储蓄和支点；其次用保险公司和担保公司的参与来使得债券的信用方面的等级上上升一个层次，使得广大的投资者感觉到债券的安全性和信用度。运用调整利息的手段来吸引投资群众。

    2. 英国模式：公司合伙制

   英国作为工业革命的产物其本身就是一个工业性的资本主义国家，上下层资产阶级分明，资本家有着大量的资金可供给国家来发展公共事业。这使得英国可以“就地取材”，风险共担，私人资本优先等一律的政策放宽，吸引了大部分私人资本参与公共事业。这种模式下，政府为私人资本做后盾并放宽政策；私人资本通过自己的多渠道发展为政府取得更多资金，两相结合促成了双赢的局面，成为了当时各国纷纷效仿的活例子。

 三、地方政府融资平台规范管理和风险防范的政策措施

 （一）事前控制

1. 对地方政府融资公司做出限制行为

限制地方政府违规进行项目融资，减少盲目吸取资金的可能性。坚决抵制政府违规为私人的融资活动做出担保。这样从地方政府的根本上防范政府因为吸取资金过高导致资不抵债的风险。

2. 为地方政府开拓出一些资金来源渠道

政府一味的依赖于银行贷款和土地收入，这使得政府财政太过单一，无法周转资金。但是拥有多数的融资渠道会使得政府财政方面有着多余的精力来填补空缺，维持融资活动的发展。有效的防范政府因为依赖性太强，导致的偿还压力过大。

3. 根据全国各省的经济状况均衡融资

在我国有的省份经济比重占据过高，有的省份经济落后，这些与本省的资源占据比重和交通便利指数挂钩，虽然无法更改，但是国家可以对需要融资的省份通过调整利益的方式来改变其现状，使得投资群众乐于投资该地方的经济建设，而对于经济发展良好的经济重镇就需要减少利益的条件，达到均衡融资的目的。

   （二）事中与事后控制

以上的防范都是属于在风险问题为来临之前所做出的保护，这些措施都建立在我国的国家性质统一，地方政府与中央政府的统一的基础上，才可以发挥这至关重要的作用，但是当风险问题已经出现时，我们需要做到三个方面的措施来解决风险问题。

1. 首先当地方政府负债过高，资不抵债的风险问题已经出现时

首要任务就是及时调整地方政府与中央政府的财政分配比例，上面说到过，地方与中央财政在比重中占据较小，但是不得不付出一大笔资金来完成必要的任务。所以缺少资金不得不进行面向社会的融资，如果地方政府的比重稍微做些调控，会很好的解决负债过高的问题。

2. 在政府过度依赖于现有资源的偿还的风险问题的方面

政府过度依赖的原因是因为禁锢于现有的资源，政府可以将投资的眼光放在树木、矿产、粮食等一些生活必需品上。这些都是人民需要的，不会贬值，适合作为资产偿还。在经济方面，租赁公司，股票公司等为银行分担压力。

3. 对于违规和盲目投资

对于盲目的投资，以及地方政府违规为一些没有通过审核的、拥有债务隐患的融资公司作担保的风险问题，做出严查、严管、严惩等措施。发现有违规现象立即利用国家法律进行抑制，发现不法者立即用法律的手段严惩，并且通报给广大投资群众和地方政府。做到“杀鸡儆猴”的效果，让不法者知道此行为的后果多么严重；另一方面鼓励投资群众加大监管力度，维护自己的监管权力，并为地方政府融资活动的监管制度提供自己的意见和建议，完善监管制度。