李志贤 泉州市政府和社会资本合作（PPP）管理中心

摘要:“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，PPP市场这几年来焕发出蓬勃生机。为了推动和引导PPP项目实施，国务院及相关部委三年来密集出台颁布了七十几项与PPP有关的政策和法规，地方政府也按要求推出几批PPP示范和试点项目。截至2月底，财政部PPP综合信息平台共有项目11784个，总投资额13.9万亿元，项目落地1401个，总投资额2.35万亿元，其中，国企中标的项目总金额超过1.7万亿元，占比约74%，民企中标的项目总金额为6223亿，占比约26%，国企投资总规模大约为民企的3倍。

关键词：PPP模式；社会资本；风险分担；投融资；

引言

随着ＰＰＰ的推进，目前民营资本参与ＰＰＰ面临着改革发展不平衡、政策衔接不配套、项目实施不规范、调价机制不明等问题。根据综合信息平台的统计，从项目数量上看，国企参与的PPP项目略多于民企，但相差不多；从投资总额上看，国企签约的项目金额是民企近3倍，差距明显；从投资规模上看，国企投资多集中于3亿以上的大项目，民企投资多集中在3亿以下的小项目；从行业分布上看，民企参与的多为医疗养老、垃圾生活污水处理、文化等投资规模相对较小，且易产生现金流的领域，交通运输、市政工程等大型项目的参与不足。国企依然是PPP项目的主力军，民企参与PPP项目呈现出“接洽多、签约少，意愿强、落地难”的局面，

一、民营资本参与PPP模式存在的问题和困难

（一）法律法规顶层设计和政策制度保障不健全。随着PPP的推进，国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门及各地方政府出台了很多法律法规，PPP基础性制度框架已经初步建立起来，但在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系还不完善。各部门在PPP涉及到的财政、项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多个方面较为分散,缺乏协调性，甚至不同部门出台的法律法规还存在重叠、“掐架”的现象。PPP涉及的税收、土地、价格、融资等配套政策都需要进一步完善，PPP项目各个环节如何与现行法律相适用不尽清晰，社会资本投资回报难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。

（二）地方政府观念转变不到位，行为不规范，民营资本与地方政府难以达成互信。有些地方政府不愿意和民营企业打交道，在PPP项目推进过程中仍然停留在以往的融资搞建设上，对民营资本参与PPP项目“高度重视，低效落实”，很多PPP项目在采购阶段通过设置高额项目诚信金、保证金等显性或者隐形门槛为国有企业“量身订做”。PPP项目操作过程复杂、技术要求高，地方政府认为与民营资本合作风险高、不可控，如果民营资本投资回报率过高，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑，将面临较大的审计和舆论压力。实际操作过程中，地方政府承诺多、兑现少，民营企业一般是在国企凭借自身优势拿到项目后再合作，由民营企业在项目一线施工，出现了“国企吃肉，民企喝汤”的情形，民营企业并未真正的参与到PPP项目中，实质性的影响着社会资本对政府的信任。

（三）社会资本融资门槛高，融资成本贵，自身综合实力有待加强。PPP项目投资金额大，期限长，民营资本与国企相比因自身较弱的抗风险能力很难从银行获得充足的中长期贷款，而资本市场、保险、养老金等中长期资金融资渠道不畅通，非金融企业债务融资工具种类少，投资周期不匹配，缺乏抵押担保方式，项目利润难以得到有效保障。公共服务领域对社会资本综合管理能力提出了更高的要求，社会资本自身能力和准备不足，目前社会资本对参与投资建设的积极性很高，参与运营的积极性普遍不足，除污水、垃圾处理等成熟行业外，在地铁、轨道交通等市场化程度不高的领域，民营企业普遍缺乏对外投资运营的实力，国企在资本规模、建设能力、运营经验、资源关系、信用等方面依然具有明显的优势。

（四）民营资本参与PPP项目缺乏认可度，参与率不高。PPP项目大多为保本微利项目，收益率一般为5%-10%，有的地方政府不舍得把投资回报率高的项目拿出来做PPP模式，而把一些缺乏现金流、收益低的项目向社会推介，民营资本因PPP项目前期投入大、融资成本高、退出机制匮乏等因素，参与积极性不够。社会资本对通过参与PPP项目可以获得长期稳定的收益，化解经济波动带来的经营风险；通过提供公共服务被公众认知而提高社会知名度和美誉度；通过参与获得与政府合作的经验，以备未来参与到更多的政府投资项目当中等问题认识度不足，对地方政府推出的PPP的政策和推介的项目不能及时、主动的了解，社会资本参与热情不高。

（五）PPP模式中风险分担分配不清，民营企业在PPP项目推进过程中面临更多的风险。PPP项目在全生命周期中面临较多风险，如政策风险、法律风险、财务风险、运营风险和最低需求风险等。各种可度量、可管理风险的合理分配是实现PPP效率的关键，PPP项目实施过程中在边界条件设置、动态谈判机制等缺乏针对民营资本的风险分担及利益保障机制，如发生自然灾害、运营环境、社会经济状况等发生重大变化，民营资本相对于地方政府处于弱势地位，民营资本利益难以得到有效保障。同时PPP项目投资额控制难度大、运营周期长、地方政府信用体系建设不健全、法律约束和道德约束不足、政府换届不遵守契约精神等不确定性因素，加大了政府违约及项目回报风险。

二、民营资本参与PPP模式的对策和思考

截止3月底，泉州有19个PPP项目落地，总投资金额303.62亿元，其中7个项目社会资本方均为民营资本，总投资62.06亿元。根据泉州金融部门统计，目前泉州各类民间资本有5000亿元左右，如果加上海外泉籍侨资，可能超过2万亿元，如此海量的民间资本跟目前泉州民营资本进入PPP领域的投资额形成巨大的反差，泉州的民营资本如何通过PPP模式进入实体经济领域，助力泉州产业经济腾飞，是值得深入研究和探讨的。

（一）加快PPP法律顶层设计，规范法律制度，努力完善政策体系。尽快出台国家层面的法律制度，完善包括法规、政策、指南、合同和标准等5个层面的制度体系，统一立法，为PPP操作实施提供“法律+政策+操作+指导+合作”的法律法规顶层设计安排，避免上位法体系未建立、下位法重复冲突的局面。从法律上明确PPP主管与参与机构，理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，厘清政府与社会资本合作各方的责权关系，化解争议。对于法律中涉及PPP的土地、税收、审计等问题，应及时跟踪完善。加强法制政府和信用政府建设、强化政府监管和社会资本公共责任，提高民营企业参与率，形成一个统一规范、公开透明的PPP大市场。

（二）降低民营企业准入门槛，提高政府契约意识，加大对民营企业的融资政策扶持。做为供给侧结构性改革的一项非常重要的内容，PPP模式要突破市场垄断，放开市场准入，合理设定PPP项目采购标准和条件，不得对民营资本设置如资产规模、业绩能力、银行存款证明等差别性、歧视性条款，让民营资本公平、公正、公开的参与PPP项目，保障民营资本的合法权益。强化政府契约精神，切实履行合同约定，严格约束不守信行为，建立信用约束机制，推进信用体系建设，保障PPP项目的稳定性和持续性。鼓励民企和国企、民企之间互相通过组建联合体等方式共同参与PPP项目，充分发挥国企综合能力强，民企自身灵活性的特点及在各自领域的专业优势，共同推动项目建设和运营。加大财政、金融支持力度，对民企出台中长期、大额度贷款优惠政策，实行基准利率或给予利率优惠。积极创新金融产品，改进金融服务，拓宽PPP类项目资本金融资和项目建设期融资的渠道，鼓励并引导保险资金、社保基金等追求低风险、长期稳定收益投资的资金进入PPP领域。建立各类PPP投资基金，出台鼓励建立民营PPP基金政策，强化基金的“信息传递”功能，鼓励民间资金以股权投资等方式参与PPP。充分运用贴息，奖补、减税、免税等手段，合理降低民营资本的融资成本。

（三）合理设定社会资本投资回报机制，着力解决民营资本退出机制匮乏问题，努力推进PPP项目资产证券化。合理设定社会资本投资合理回报机制，兼顾各方利益，把项目收益和社会资本承担的风险和付出的代价相匹配，社会资本在收回投资成本后，应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报，既要能保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要能避免企业出现暴利和亏损，实现“保本微利”。PPP模式中，合同体系的复杂性、关联性，对股权变更限制较多，社会资本难以正常方式退出，应依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道，对能够产生稳定现金流收益的PPP项目积极推进资产证券化，增强PPP项目的流动性，提升项目价值。对于没有现金流的PPP项目可视情况通过捆绑资源整体开发等方式提高项目收益。

（四）完善规范PPP操作流程，充分发挥示范项目的带头引导作用，及时更新PPP项目库，加强项目库建设和信息披露。以制度规范促项目规范，对PPP操作流程的五大步骤十九个环节进行科学的梳理，制定严格的PPP项目“入库”审核流程及公示公开机制，确保入库项目的真实性和时效性，引导PPP项目合理化、科学化，提高项目操作的透明度和公正性。充分发挥示范项目的带头引导作用，建立“能进能出”机制，对已入库项目，如项目交易结构、交易方式发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，调出PPP综合信息库。推动ＰＰＰ项目信息公开，以公开促规范，及时更新信息，避免出现一些已经落地的PPP项目仍在招商推介，依托PPP综合信息平台，向社会公开项目实施方案、“两论”、PPP合同等非涉密信息，接受社会监督，确保项目实施公开透明，有序推进。

（五）加大新闻宣传力度，多形式、多层次、多角度地加强对PPP的宣传推广，提升实操能力。加强PPP能力建设，政府和民营资本在ＰＰＰ项目的能力、人才、知识、经验等方面都存在不足，ＰＰＰ项目推进难，落地难。为此，政府方面需要加强学习、培训，切实提高自身的理论素养、业务水平和实操能力。对民营资本要加大宣传力度，有针对性的开展培训，提高民营资本对PPP政策、理念的认识，让民营资本充分了解PPP参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等，提高民营资本对PPP模式的认可度。这样双方才能真正处于平等地位，遵循契约精神进行合作，推动PPP项目落地。

目前，PPP仍处在初步发展阶段，现面临顶层设计不完善、法律法规不健全、地区和行业发展不均衡、项目实施不规范、政府监管和能力建设不到位等情况。民营资本参与ＰＰＰ项目面临准入门槛高、信息不对称、资产流动性差、资金成本高、退出机制匮乏、融资难融资贵等问题。随着ＰＰＰ改革的推进，民营资本参与ＰＰＰ模式需要行政体制、财政体制以及投融资体制相应配套改革，需要统一立法、完善制度、规范监管和能力建设，对参与PPP项目的民营资本公平公开公正对待，保障合作双方的责权利，真正实现共享收益，共担风险。

参考文献：

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