王晗 东南大学经济与管理学院

摘要：政策性银行是政府发展国家经济、促进社会进步和进行宏观调控的有力工具。随着我国经济步入新常态，三大政策性银行也肩负着更为重要的经济使命。在经济“双循环”新发展格局下，政策性银行如何实现高质量发展成为时代赋予的新课题。本文针对政策性银行目前存在的风险进行剖析，同时提出相应的发展举措。

关键词：政策性银行；风险；转型

一、引言

金融是现代经济的血脉，金融稳则经济稳。我国政策性银行自1994年成立以来经历了创立、转型和理性回归阶段。政策性银行经过20多年的改革发展，对稳定我国经济，实施国家的重大战略具有十分重要的意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对政策性金融的发展进一步进行了明确，指出了未来我国政策性金融发展的方向，政策性金融迎来了新的改革窗口期。当前，我国政策性银行原有的功能定位逐渐弱化，迫切需要寻求新的发展路径。如何与商业金融形成互补的发展格局，探索建立符合政策性金融机构特点的发展之路将成为时代的新课题。本文针对政策性银行目前存在的问题进行剖析，同时提出相应的发展举措。

二、目前政策性银行存在的问题

（一）职能定位模糊，业务范围界限不明

随着我国产业结构的调整，我国三大政策性银行的业务边界变得有些模糊，业务领域偏离了自身职能，履行职能过程中的问题也开始显现。

1.政策性银行内部竞争

2015年4月，我国对三大政策性银行的功能进行了明确，将国家开发银行界定为开发性金融机构，而对于进出口银行和农发行的定位是政策性金融机构。在国开行“商业化”改造的“诱导”下，进出口银行和农业发展银行也逐渐突破原有的业务界限，功能范围逐渐模糊。政策性金融是根据政策需要，不太计较盈亏，而开发性金融则是则是开展符合国家战略但不会亏损的业务。而今，三大行却都追求保本微利，对于存在亏损的业务关闭通道，不愿承担政策职能。另一方面，法律保障制度的缺失也使三大行陷入混业经营的尴尬境地。从政策性银行的法律制度建设层面来看，主要集中在经营条例等方面，对于职能范围也没有明确界限。业务边界不清导致政策性银行之间存在业务重叠。例如国开行的棚户区改造等项目贷款农发行也有所涉及；农发行前两年将商业银行代理保险业务作为中间业务大力拓展并纳入考核体系。长此以往，容易导致政策性银行之间无序竞争，也容易造成市场乱象。

2.与商业银行竞争

现阶段，政策性银行在政策性业务和商业性业务方面均有所涉及。但这两类业务没有一个明确界限，混合经营造成政策性银行定位不清问题。商业银行商业化性能与政策性银行的政策导向本应属于互补关系，政策性银行的成立本应为了弥补市场缺陷，投身于投资周期长、市场主体不愿投入的领域，但政策性银行在寻求变革的道路上不断与商业性银行业务交叉，进行利益竞争。由于近些年业务规模的扩张以及坏账呆账的增加，三大行资本金充足率也需要进一步提高。政策性金融具有准财政性功能，需要财政给予补贴，但财政部对于政策性银行的支持却逐渐弱化。政策性银行过分依赖央行再贷款和发行金融债券来提高资本充足率。这也导致政策性银行对于业务利润的追求，政策性职能开始淡化。原有的弱势群体、落后行业得不到应有支持，企业“走出去”难上加难。与商业性金融机构相比，政策性银行资金规模大、资金成本低、产品期限长、市场认可度高，政策性银行拿着国家主权信用支持的低成本央行再贷款和债券发行资金进入商业领域，与商业银行展开竞争，将给商业银行带来极大的不公。若不及时厘清两者业务边界，易对商业银行造成“挤出效应”。                                                   

（二）风险管理能力薄弱

据银保监会网站披露信息显示，三大政策性银行均存在违规事项，各自领罚超百万。违规事项集中于违规放贷及贷款管理等方面。这些处罚信息也进一步体现出政策性银行在资金运用及风险管理等方面较为薄弱。虽然政策性银行贷款期限长、收益低、行业集中度高，信用风险较大，但与商业银行自负盈亏不同，政策性银行经营亏损和呆账由国家财政予以补贴，如此会造成业务办理人员对风险管理的懈怠。另外由于政策性银行对商业银行业务的渗透，也进一步加剧了业务风险。政策性银行员工长期囿于低风险项目贷款以及国家补贴思维桎梏，对于商业性业务风险的把控较为薄弱。此外，政策性银行由于薪酬激励效果弱、员工积极性低，容易造成客户经理的道德风险。很多分支机构领导积极追求经营规模和绩效目标，而普通员工只想求安稳、少干活。平级员工的工资差距不大，不合理的考核机制让很多员工产生“多干多错，少干少错”的工作思想。如此产生客户经理对贷款的厌恶情绪，没有积极性去对贷款项目进行尽职调查与贷后监管。同时也由于信息不对称，客户经理有时无法及时反馈贷款项目实时情况。风险识别手段与信息系统监管功能较为落后。

与此同时，国开行及农发行大量涉及中长期基础设施贷款，此类项目贷款本身现金流较弱，属于基本依靠财政兜底的政府债务。由于地方政府债务的偿还过于依赖土地出让收入，在经济低迷时期，房地产市场的走势直接影响到政府债务的偿还。而政府大量出让土地增加财政收入不仅使得近些年“土地财政”疲态倍显，也埋下了治理的隐患。政府大量出让土地也导致未来能够用于抵质押的资源越来越少，这也间接削弱了政府融资平台的担保能力，直接影响到地方政府债务的可持续发展。2019年政府报告提出“稳妥处理地方政府债务风险”。地方政府面临前所未有的债务管理压力，各地政府融资平台的债务化解问题给政策性银行带来了不小地冲击。部分纳入政府资金池的项目尚可等待化解，剩下未入池的项目贷款由于项目本身还款能力较弱，存在很大不确定性。如何有效防控前期贷款风险是近些年政策性银行亟需思考的核心任务。

（三）效率低下

政策性银行虽然承担着政策任务，但作为一家银行，其投入产出能力和可持续发展能力也非常重要，其经营效率也需要得到高度重视。政策性银行效率的提高也利于社会资源的有效配置。许多学者对我国三大政策性银行的效率进行了分析，发现政策性银行的成本效率低于四大国有商业银行。其中农发行的成本效率是在所有银行中最低的，存在较大的成本和资源配置问题；也有学者研究发现我国政策性银行生产率总体较低的关键因素是技术因素。政策性银行工作制度的落后，工作内容的繁杂甚至重复进一步加剧了效率低下问题。虽然三大行属于企业性质，但是内部管理行政化较为严重。缺乏有效的公司治理架构，受到较多的行政干预，无法保持金融决策的独立性、稳定性和灵活性，无形中加大了日常运营压力。对此，党中央层提出要在经济发展中，必须推进质量、效率和动力的变革。政策性银行效率改革势在必行。

三、政策性银行发展新思路

（一）构建现代政策性金融监管体系

日本作为发达国家之一，在发展的过程中，十分重视政策性金融机构的发展。为了鼓励政策性金融机构发展，日本在政策上将商业银行和政策性银行进行区别，明确了政策性金融机构不完全受商业银行法的约束，也不受中央银行和金融监督机构的监督，而是受会计检察院的审计监督；德国也明确了政策性金融机构的发展不受政府干预，在实际的监管过程中，主要受到特别立法的职能部门的监督。美国先后制定了一系列的涉及到政策性金融机构发展的法律政策，成立了合作银行等政策性金融机构，并纳入到农业信贷管理局监管，从而成为了美国政策性金融的重要组成部分。

纵观以上三个发达国家的经验，我们可以看出由于资本的逐利性，政策性金融资金的最终落地也需要非市场第三方力量的介入。政策行为应建立在相对具体的政策监督体系和评价指标的基础上。让政策回归政策，与市场划清界限，才能使市场运行更加顺畅。市场在短期内追求利润，而政策是基于长期目标设计的。如果不及时划清界限，就容易产生矛盾。只有构建适合政策性金融的监管体系，才能为政策性金融赋能。

（二）提升风险管控能力

1.提升自身风控管理水平

转轨经济的实践表明，政策性银行重国家计划而轻财务绩效，对可持续发展重视程度不够，容易有过度扩张的冲动。虽然其不以盈利为目的，但也不能忽视风险，必须保证有足够的自有资金进行融资。同时，要积极适应全面风险管理的要求，完善风险管理体系，优化风险偏好和限额，通过良好的内部传导机制确保有效实施；进一步优化内部控制管理体系，调整组织架构，让管理流程更加规范、严谨；通过“三查”提高贷款效率；强化员工风险意识，提高客户经理专业水平。

2.防范国家政治经济和债务风险

随着我国国际化战略的实施，我国与世界各国的联系越来越亲密。由于各个国家在政治、经济、文化、外汇环境等方面存在一定差异，我国在相关的监管法律方面，存在很大的不健全的情况，这就造成我国政策性银行在走出去的过程中，会面临很大的风险。2020年疫情的爆发使全球经济陷入低谷，各国政府为了抗击疫情刺激经济发展进行了大量借款，全球债务总量与日俱增。到2020年底，全球债务高达275万亿美元。为此，政策性金融机构必须要把三类风险防范作为工作重点：一是严格防范集团客户风险，通过风险检测和分析，了解集团重点客户的经济走势，落实“一企一策”，安全有序地处置存量贷款的风险；其次要积极配合地方政府化解债务风险，政策性金融风险风险与政府债务风险息息相关，政策性金融要认清形势，着眼大局，加强与政府及财政部门的沟通；三是密切关注国际政治经济形势变化，充分识别国家风险，严格控制海外业务的风险。

（三）提高信息化水平

我国的数字普惠金融历来是和银行业的数字化程度紧密联系在一起的，然而现阶段在信息化建设方面我国政策性银行还不够完善。比如说，农发行现阶段在业务办理的过程当中所应用的就是CM2006信贷业务系统，是建立在中国工商银行已经淘汰的信贷管理系统之上的。不管是系统独立性还是日常性能维护都表现不佳，系统模块较为老化，内部数据自动抽取功能不健全，外部数据获取能力也较为薄弱，对于业务办理效率及贷后检查都有一定制约作用。在全面数字化转型时代，政策性银行不应成为金融发展遗忘的角落，政策性银行应以银行系统和基础技术平台为支撑，充分利用外部数据、技术等进一步提供金融服务能力。此外，政府融资平台贷款多以抵质押为主，政策性银行对于押品的贷后监控存在一定限制，政策性银行应加强与政府相关部门合作，打通押品监控平台，提升金融服务能力和风险控制水平。政策性银行是服务国民经济重大中长期发展战略的机构，每一笔资金都应落到实处。数字货币的发展亦可以有效实现资金全流程监管，助力反洗钱。政策性银行应紧跟政策导向，积极采用切实有效的科技手段，切勿固步自封。

（四）构建绩效评价体系

在我国政策性金融机构20多年的发展过程中，国家没有出台一套与之相匹配的绩效评价体系。目前，我国政策性金融机构绩效评价体系主要分为两类。一种是专家学者运用企业绩效评价模型构建的，另一种是基于商业金融机构绩效评价体系构建的。但在实际操作中未能突出政策性银行的经济责任和社会效益，不能够科学合理的对政策性银行绩效进行考评。绩效评价体系的科学性体现在是否能够紧密结合政策性目标的实现要求，能否对社会资源进行合理配置，必须要和商业性金融机构有所区别，以亏损和盈利为基础的同时还需要注重其他因素的考察。过分追求经济效益最大化会造成经营轨道的偏离，不利于我国的健康发展，这也就与政策性金融机构的职能定位背道而驰。

在完善机构考核标准的同时，对于员工考核激励措施也需提上日程。三大政策性银行即将面临大量老员工集中退休的尴尬境地，近些年通过公开公平的对外招聘引入了大量的新鲜“血液”。如何给年轻人归属感和认同感也是当下需要思考的问题。江苏省农发行曾率先推行“四卡联动”岗位绩效考核制度，意图通过岗位考核落实员工责任，提高员工积极性，但收效甚微，最后不了了之。各分支机构把绩效考核当做一种形式，没有真正的通过绩效考核来实现综合管理能力的提升和市场竞争力的提高。从现行政策性银行绩效管理体系来看，内部激励名存实亡。大部分员工，尤其是资历较老的员工受囿于原有国有企业“吃大锅饭”的陈旧思想，觉得搞考核不过是走过场，劳民又伤财。主要牵头部门的考核办公室也仅仅把考评工作当作一项得罪人的任务，重视程度远远不够。站在改革的风口浪尖，政策性银行如何活用每名基层员工的优势与潜力，如何让员工摒弃长期以来国有企业按资排辈作风，找到新的利润增长点，是时代赋予政策性银行的新课题。

（五）与时俱进，打破思维桎梏

目前，三家政策性银行原有任务基本完成，国开行商业化、股份制改造，农业发展银行承担的政策职能不断弱化，商业业务比重不断提高，进出口银行业务比重较小，无论是深化改革，还是沿用现有模式，都不会妨碍大局。在过去的20年里，中国在基础设施建设方面取得了巨大的进步。东部地区的人均资本存量正在接近发达经济体的水平。中西部部分省份基础设施边际成本和相对收益率也呈下降趋势。基础设施需求的变化和产业结构的升级制约了政策性金融空间。随着我国整体进入工业化后期，农业发展银行支持的粮棉油业务在国民经济中的比重将随着产业结构的调整而下降。粮棉油加工转化和农林牧渔业农业产业化正在逐步让位于资本品工业。在对于成套设备等货物的出口方面，我国政策性金融机构在不断的拓展。经济增长方式的转变制约着三大行的传统业务发展。2021年全国两会的召开必将给我国经济带来新的发展机遇和政策导向，政策性银行应及时厘清定位，与时俱进，才能切实发挥政策性金融的调节作用，在经济下行的压力下破浪前行。

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