袁文静 汪子超  曹文涛 滁州学院

基金项目：滁州学院教学研究项目（2018JYC003）；国家级大学生创新创业训练项目（202110377049）；安徽省省级大学生创新创业训练项目（201810377010）；滁州学院大学生创新训练项目（2021cxxl128）。

摘要：近年来，随着普惠金融号召的不断深入，全国各地多家地方银行在政策指导下着手普惠金融的过程中，存在很多经营困难和风险挑战。本文立足普惠金融下地方银行的发展现状，分析地方银行实施普惠金融政策时所面临的问题与挑战，提出改善现行问题、降低经营风险的措施与建议，为地方银行科学发展提供理论支撑及科学依据。

关键词：普惠金融；地方银行；风险防范

作为地区金融生态的重要一环，地方银行在服务“三农”、基层、中小微企业等方面发挥不可替代的作用。近年来，国家有关部门一直在鼓励发展、壮大地方银行等金融机构，其主要目的是为了形成大、中、小、微型金融机构分工协作、“多样化、特色化、广覆盖”的机构体系，为实体经济提供差异化、全方位的金融服务。

近年来，自从普惠金融概念于2005年在联合国被提出，2012年全国各地多家地方银行在国家政策和行业部门的指导下着手普惠金融工作。普惠金融的服务对象是指非自愿的、被金融机构所排斥的社会弱势群体，这些弱势群体通常无法满足进行传统金融时所需的各项硬性条件，止步于传统金融服务大门前的各道关卡，普惠金融从理论上很好的解决了当前弱势群体所面临的金融供给与需求脱节的问题。与大中型的国有银行不同，地方银行在发展普惠金融风险管理等方面面临现实挑战和困难。如何改善地方银行在实施普惠金融政策时所面临的各种问题，已经成为地方政府甚至国家相关部门研究重点。中国人民银行副行长刘桂平先生提出坚持统筹协调、坚持“强基固本”等发展普惠金融的相关建议^[1]。本文也将针对普惠金融政策下地方银行该如何进行风险防范管理提出建议和改善措施。

一、普惠金融下地方银行发展所面临的风险和困难

（一）群众对普惠金融概念理解有偏颇，影响金融业务活动的开展

目前，部分社会群众对普惠金融在理解层面出现误区，发展普惠金融的重大意义在于降低贫富差距，可以说贫困和低收入客户是这一金融体系的中心，所以一旦提到普惠金融，很多人立马就会想到的是一种扶贫政策，认为普惠金融就是要不惜一切成本对贫困人群予以补贴，与免费服务、财政补贴等相关概念混淆。普惠金融其本质是实实在在的商业金融，须基于商业的可持续性发展情况下经营，与传统金融一样从属于市场，会有供给方和需求方进行交易，在交易的过程中同样也会有风险伴随。如果不考虑实际情况，过分强调普惠金融的社会性，忽略市场运作原则，可能会引起社会群众过度信贷，造成社会资金使用效率降低的不良现象。

普惠金融的发展对中国乃至全世界的弱势群体是一个巨大的机遇，但随着互联网技术的发展，网络在很多人看来是一个法外之地，一些不法分子抓住了社会上很多人对普惠金融认知盲区，打着普惠金融的幌子对一些弱势群体进行金钱诈骗，让群众对普惠金融产生就是变相的金融诈骗的错误认知，进而导致一些确有金融需求的弱势群体持有怀疑态度。需求方对供给方抱有怀疑是市场环境中一个重要风险，不仅耽误人民群众的业务办理和需求解决，而且会极大影响业务供给方的经营可持续发展。

（二）普惠金融可能存在用户信用风险

目前很多弱势群体的家庭成员背井离乡到外务工，存款甚微或缺少抵押品，贷款多采用信用贷款的方式，但他们在外地缺乏信用记录或信用记录不实不全，使传统信用记录评估机制失效，在金融服务的过程中存在严重的信息不对称、弱势群体相对而言信用意识淡薄等问题。我国的征信体系在办理贷款时往往无证可查，银行对借款人的约束作用很有限，一旦借款人于某种缘由违约，金融机构的商业风险就会随之上升，换言之，普惠金融承担了传统金融所不愿承担的风险^[2]。此外，随着弱势群体中部分农户生产经营逐步产业化、规模化，贷款的额度也逐步增加，但由于农户们的信用记录不全、服务风险较大，传统银行往往基于商业的可持续发展将这笔资金贷给信用记录更全面或更良好的个体，由此便会导致金融供给与需求脱节的现象。

（三）普惠金融可能会使地方银行处于资金分散、收益率低且风险增加的境地

与传统商业银行等金融机构相比，普惠金融服务的主要对象是农民、偏远山民等弱势群体，他们的可抵押品基本是田地、房屋、牲口、农产品、山货等。这些看似容易抵押的物品实质上处置变现困难，地方银行在进行抵押产权的处置时，土地权的转让和房屋的交易受到很多法律制约，同时我国的土地制度使房屋和土地的使用权难以在短期内成为有效抵押品，抵押品的变现相对而言比较困难^[3]；与此同时，这类弱势群体大多依靠着无法掌握的工作或凭天决定的收成，换言之，这类弱势群体的收入情况极其不稳定、还款能力相对较弱、还款来源难以甄别；此外，这类弱势群体通常贷款需求量多、贷款额度相对较小，这就使得实施普惠金融政策的地方银行处于资金分散却风险增加的境地^[4]。以上情况会造成地方银行经营成本高、风险大、收益低的不利情况，从而导致普惠金融难以达到市场平均收益水平。

（四）缺乏普惠金融补偿机制，容易造成地方银行经营积极性不高的问题

中国幅员辽阔，弱势群体中有部分人长期生活在农村和偏远山区，换言之，普惠金融需要覆盖的地域范围广，需要惠及面的半径长。对于这些主要服务对象而言，普惠金融政策必须主动朝着他们走近，打通“最后一公里”。但往往这类弱势群体聚集比较密集的地区，它们的现代通讯设备落后、维护网络通讯的成本较高、金融基础设施的建设受地理等自然条件的约束力较强，在条件排斥和空间排斥的情况下，极大的制约了金融服务“打通最后一公里”的目标。再者，即使金融机构迈出这“最后一公里”，金融服务工作者的引进存在一定困难。农村和偏远山区的生活条件、工作条件以及娱乐条件可能和城市相比较差，此外，由于实现“打通最后一公里”目标前期投入的基础设施建设占比较大，职工人员的工资未必能达到求职者的预期。以上种种加上上文所提及的普惠金融承担了传统金融所不愿承担的风险，到目前而言却没有相应的税收、补贴等补偿机制来降低普惠金融的风险，长此以往，不利于普惠金融在地方银行的推广与实施^[5]。

二、改善普惠金融下地方银行所面临的风险的建议或措施

（一）政府加强金融知识教育，积极宣传普惠金融的正确内涵

社会个体处在市场经济环境中，金融方面的消费是典型的理性选择行为，普惠金融的主要瞄准群体是弱势群体，他们可能接受这方面金融知识的途径更加少，因此政府应该更加积极主动的加强专业知识教育，遵从普惠金融体系服务宗旨，立足中国当前国情，积极宣传普惠金融的正确内涵，向居民培育积极向上的金融健康意识。

政府一方面可以通过制作普惠金融宣传册、公益广告、科普期刊以及实行下乡流动宣传车等措施，同时可以运营普惠金融方面知识的官方公众号，制作短小却高质量的短视频，邀请普惠金融方面的专家或工作者向大家通俗易懂的介绍服务详情和流程，利用媒体和目前各大热门短视频平台宣传进行宣传，充分发挥媒体的引导作用；另一方面政府加强对金融消费者宣教基地的工作指导，鼓励有条件的机构和部门建设金融消费者宣教基地，方便社会民众就近获取金融方面教育资源。切实将普惠金融方面的知识送至社会各阶层的手中，力求将普惠金融就是变相的“金融诈骗”这一错误观念在一些人的心中拔除。

（二）加强全民尤其弱势群体信用体系建设，完善信用记录

信用是进行金融活动的一个重要前提，传统的信用评估系统无法对社会人群进行全面覆盖，尤其是弱势群体。举个例子，根据美国应用的FICO的评估标准，信用记录不良、不全如未能如期还款或缺乏借贷经历的人，他们会被该系统自动的认定为风险人群，在贷款时往往会面临更高的利率，此外，这类人群的贷款申请很难通过甚至无法通过。由此看来，纵使在金融体系发达的美国，仍然有约15%的人群因信贷记录不完善而无法获得常规的金融服务。

我们国内目前仅依靠中国人民银行启用的征信系统是远远不够的。互联网技术、大数据技术和金融科技能有效解决部分问题。采用机器学习和复杂的数据分析模型对居民进行信用评分，数据来源不再仅仅局限于传统的信贷数据，而是增加了大量通讯及社交等方面的新型数据。此外，一些人工智能等科技无法助力的区域，地方政府和地方银行可以同步成立全民征信部门，将该部门分为若干个小分队，与地方派出所或治安部门合作，挨家挨户落实征信活动，并加强征信活动的宣传，鼓励社会各阶层主动去地方征信部门建立或完善信用记录。此外，信用记录不仅要有效，也要“智能”。信用记录的评估结果是会变化的，这就要求政府等相关部门采取动态的措施来应对居民们动态的信用记录。征信部门应该对每个人的信用记录进行实时更新，使地方商业银行在评估借款人的信用状况时有据可依。与此同时，相关政府对该地方征信部门进行政策倾斜，建立鼓励机制，激励征信人员更加积极的落实全民征信工作，拓宽全民信息面，为地方银行的信用评估提供便捷。

（三）健全普惠金融法律体系与制度，出台违信惩罚机制

普惠金融2005年在全球被正式提出后，自2006年3月的亚洲小额信贷论坛以后，普惠金融不断出现在我国的重要文件中。相对于传统金融而言，普惠金融根基尚未稳固。作为一种近年来才推及发展的一种新兴金融服务模式，我国还尚未建立助力普惠金融健康发展的法律法规，这就给一些思想不正的人钻了法律的空子。利用普惠金融方面的法律体系不足，这些不法分子可能会出示虚假财务信息或伪造不实信用记录骗取普惠金融贷款，一经发现，他们便会金蝉脱壳、逃之夭夭，因此极大提高了金融机构的经营风险且严重损害社会风气。

政府应进一步加强立法工作，在对现有“三农”金融政策和制度健全及完善的基础上，联系相关综合性法律法规，更加全面的解决“三农”问题。一方面将普惠金融法律与土地使用经营、房屋转置等相关法律结合起来，避免弱势群体在利用土地或房屋等作为抵押品时出现不必要的法律问题；另一方面，对民间的一纸承诺化的借贷行为进行规范，并统筹推进农村信用合作社法的修订，明确将农村信用合作社的进行的金融活动与行为纳入法律调整范围，建立极具普惠金融特色的法律体系。与此同时，建立健全普惠金融消费者权益保护制度体系，保障并改善特殊金融消费者的权益，进一步明确金融消费者权益监管部门相关执法权限与标准。此外，面对可能出现的互联网金融交易形式，应明确网络交易的监管范围及权利义务，避免出现网络诈骗这样的悲剧事件。必不可少的是，中国人民银行与其他银行共同商讨确定一套违信惩罚机制，违信惩罚机制与普惠金融法律之间需条理分明，避免出现“剪不断，理还乱”的局面。利用相关权威媒体平台进行大力宣传，将完整的违信惩罚机制归结成档，在全国范围内统一实施。

在地方成立专门的信用社为弱势群体在进行相关金融借贷活动时提供担保，实行服务成本和本金利息同时还款的制度，与地方法院合作，提高金融案件办理效率，缩短金融机构不良贷款处置周期，既减少银行的风险又能增加弱势群体享受到金融服务的机会，让普惠金融基于商业可持续发展切切实实的惠及到金融弱势群体。

（四）政府对实施普惠金融的地方银行给予政策倾斜等补偿机制

地方银行从属于市场，归根结底依然是自负盈亏的金融机构。由于种种原因，地方银行等金融机构往往处于经营成本高、风险高却收益低的境地，从而导致普惠金融难以实现市场平均收益水平。普惠金融下的地方银行并不像慈善组织或福利机构那样不言成本不计收益，它需要对股东的收益与利润负责。

   政府应牵头根据领域的薄弱以及特殊群体金融需求的变化趋势，促进金融资源向普惠金融倾斜。减免相应的税收并给予相关财政补贴，以政府名义成立普惠金融特别补偿资金，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，调动普惠金融下地方银行的经营发展积极性；灵活运用差别化存款准备金等货币政策工具，鼓励并引导金融机构将更多的金融资源配置到“三农”等领域；进一步加强对“三农”等贷款服务以及考核和核销方式的改革与创新，推进与落实“三农”等不良贷款的容忍度的监管，健全金融监管差异化激励机制；对求职于实施普惠金融的地方银行的优秀工作者实施政策奖励，鼓励地方银行等金融机构建立合理的内部管理体系、市场监督机制、内部资源倾斜、差异化绩效考核和奖惩休假机制，激发基层工作人员的主观能动性。

针对弱势群体金融需求与供给脱节现象，需要政府从中起调节作用，设立弱势群体贷款信用基金，加大普惠金融地方银行的财政补贴，以此抵消金融机构的部分顾虑，让急需贷款的弱势群体更有机会接受相关金融服务，进一步降低弱势群体支付结算服务成本和价格，减少弱势群体在寻求金融服务之前的顾忌。

三、结语

Inclusive Finance这一理念自从在联合国被提出，国内将这一理念翻译成普惠金融。这种金融模式瞄准社会金字塔底端的群体，为他们提供更加有效和适当的金融服务。顾名思义，普惠金融聚集了“普”、“惠”、“险”这三个方面的要求，传统金融难以实现“普”、“惠”、“险”三者之间的平衡，在成本尽可能低、所承担风险尽可能小，受众面尽可能广的情况下，想要实现金融需求面前人人平等，换言之，普惠金融似乎是个“不可能三角”。

本文立足于普惠金融下地方银行的发展现状，对地方银行实施普惠金融政策时所面临的问题与挑战进行分析，对如何改善甚至解决这些问题以及如何尽可能的降低风险提出了自己的建议与措施。为推动普惠金融下地方银行可持续发展，需要政府、地方银行及广大人民群众共同努力，国家及政府牵引作用要进一步做实，完善对地方银行政策倾斜等激励机制，构建弱势群体聚集区金融服务的风险防范机制，增强普惠金融下地方银行的防控风险能力，更好、更有效的解决“三农”、基层、中小微企业等方面的金融需求。

参考文献：

[1]刘桂平.关于中国普惠金融发展的几个问题[J].中国金融,2021(16):9-12.

[2]杜晓山.建立可持续性发展的农村普惠性金融体系——在2006年中国金融论坛上的讲话[J].金融与经济,2007(02):33-34+37.

[3]吴鹤.普惠金融背景下信贷风险防控分析[J].现代商业,2021(16):126-128.

[4]南京市农村金融学会课题组.商业银行普惠金融的发展及风险防范研究[J].现代金融,2017(01):20-22.

[5]殷坤.农商银行发展普惠金融的路径[J].中国外资,2021(15):60-61.