马洁 青岛市即墨区城市旅游开发投资有限公司

摘要：目前来看，我国地方政府债务的各项指标都还没有超出标准参考值范围，风险可以得到有效的控制，但国家针对可能出现的风险已经开始了规划和筹谋。近几年，我国中央政府出台了许多相关的政策，针对地方政府融资平台风险进行了详细的分析和相应的转型，地方政府已经不可以再设置融资平台，并将政府对平台的偿债义务剥离，采用公共服务领域推广PPP的模式代替原本的平台融资功能。但实际上改革转型发展的并不顺利，许多问题难以规避，为解决这些问题需要采取有效的对策，本文就此进行了相关的阐述和分析。

关键词：地方政府；融资平台；风险分析

目前，我国亟需实现地方政府融资平台的改革转型，其不仅可以对可能出现的财政金融风险进行防范和化解，也可以确保经济的安全，进而保障社会稳定。我国目前实行的是市场经济，其演化自计划经济，在市场化改革方面，我国仍旧缺少相关的经验。在城镇化不断推进的背景下，政府对资金的需求在逐年攀升，改革初期采用的法律法规、政策方案已经逐渐无法适应现代市场的需求，地方政府所在经济机构缺少市场运营经验且部分项目存在资金匮乏的问题，为了解决这些问题，地方政府融资平台应运而生。地方政府融资平台具有变通性、非规范性的特点，虽然带来了很多好处，但也存在诸多问题和风险。为了控制风险，需要健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，切实做好风险的防范工作，执行相关的化解预案，从而确保我国经济的稳定发展。

一、地方政府容融资平台存在的主要问题

（一）运营管理不规范

通常，地方政府是融资平台建设的主导者，但政府和企业之间分化不清，没有明确的责任主体和权责阶段，进而容易出现各类风险。在融资平台最初的设计中，其核心就是借款、用款、管理、还债一体化，无法完全实现政府和企业间的独立分离。不仅如此，平台的管理者普遍由政府人员担任，甚至由一些地方官员兼任，虽然其有一定的管理能力，但缺少公司运营经验，进而导致所有权和经营权无法分离^[1]。在实际运营的过程中，仍旧存在监管不足、环节衔接不当的问题。一些经营者为了提升短期政绩，会盲目扩大资金规模，不会考虑还款能力。

（二）变现能力不足

地方政府会在平台中注入土地、特许经营权等资产，以此保障平台的运作。但是，土地、房地等固定资产都缺少变现能力，无法与货币、应收票据等速动资产进行比较。从平台投资结果的方面来看，公益性项目所占居多，进而累积了大量的固定资产，变现能力也随之下降。如道路、公园、科研设施等等。

（三）债务负担过重

许多地方政府为了促进经济的发展，往往会进行大规模的称取建设和规划，其需要大量的启动资金。但实际上，许多地方政府的财政状况都无法支撑大规模的建设，政府本身缺乏举债权限，也没有规范的渠道，随之融资平台营运而生，并在一定程度上解决的融资问题^[2]。但由于其缺少监督，经常会出现债务规模较大的情况，进而导致负担加重，知识偿债风险上涨。由于许多平台都缺少变现能力，债务偿还往往采用借新还旧的模式，且融资任务在逐渐增多，债务余额也就随之累计。

（四）投资收益风险较大

从目前的的情况来看，平台贷款普遍为项目贷款，而项目内容多为市政工程、公共设施等，其短期收益较低。除了这些项目之外，用于其它项目的贷款虽然能获得一定的收入，但并不能达到自负盈亏，也很难确保短期收益。一些非经营性项目具有高投入、低收益、周期长的特点，在建设前期需要投入大量资金，项目完成后也难以产出稳定的现金流，导致很多项目无法自负盈亏。不仅如此，一些公共项目或公益性项目的定价、运营都会受到政府或社会的制约和管理，投资回报率也会随之压缩。

（五）资金来源结构有待优化

融资平台主要面对这两项巨大的压力，一个是债务刚性兑付，另一个是经营资金续融。在这两个压力的影响下，后续资金的需求会不断增大。通常，地方政府会给平台相应的政策支持和资源支持，如特许经营权等等，其中土地是最重要的资源。然而，近年来我国征地拆迁、房产调控等工作在不断推进，政府无法及时出让土地，且土地出让金波动较大，无法充分发挥偿债的作用，资金来源问题日益加剧，为了降低风险，需要增加更弱有效的融资渠道。从平台的角度来看，可以采取银行借贷、信托基金等方式，但这些融资模式比较老旧，渠道单一狭窄且消耗的成本较大。

二、地方政府融资平台蕴含的风险

（一）财政风险

财政风险通常可以分为内生性和外生性两种，通常地方政府融资平台风险造成的地方财政风险都为外生性财政风险，其受到各类外部因素的影响，导致财政收入不稳定，进而不足以用于公共支出，造成许多财政难以运行，甚至影响区域经济的发展。根据平台的性质，地方政府的财政收入作为背书的，通常都是政府的间接债务、有债务、隐性债务，如果平台无法在规定时间内偿还相应的本金，那么政府则需要承担救助义务，进而增加了地方财政的压力。根据贷款规模，由于融资规模膨胀速度较快，进而导致偿还压力增加，平台风险就会转移到政府身上，造成政府无法单纯依靠财政收入来进行刚性支出，进而出现更大的财政风险。

（二）金融风险

金融风险则主要包括商业银行风险、影子银行风险两个方面。商业银行本身就具有风险规避基因，研究表明，大部分融资平台都采用银行贷款的方式来获取资金，银行贷款所得资金在总资金中占了80%，平台的负债率高企且过度依赖银行贷款^[3]。不仅如此，在融资的过程中，金融机构会受到利益因素的影响而不作为，进而造成许多项目缺少资金或资金到位较慢，或者有一些贷款会用在非公益项目中，其风险较高；影子银行体系是一种信用中介体系，其与传统的银行体系不同，主要包括影子银行机构、应用相关方法的传统银行机构或相应的产品等。从其产品流向来看，许多理财产品会流入融资平台中的公司。相较于普通银行贷款，该银行的融资成本较高。通常，银行的贷款的成本为7%，但影子银行可以将成本提升到10-20%，平台所需承担的债务也就随之加重。政府不会监控影子银行的投资、融资活动，所以平台财政情况的透明度降低，风险防范难度随之加大。

（三）经济风险

目前，我国宏观经济处于严峻的增长形式之中，资金比较紧张，经济下行的压力并没有有效的降低。与经济增长速度的提升相比，国家更注重经济增长质量。近年来，我国GDP增速并没有明显提升，2015年的增长率为6.4%；2016年为6.1%；2017为6.3%；2018为6.6%。其中，部分融资平台在前几年对基础建设进行大规模投资，进而在近几年得到了回报。可见，经济增长下行压力带来了巨大的风险。反之，融资平台本身的风险和问题也会影响经济发展，二者相互依存和影响。

三、地方政府融资平台改革转型的对策和建议

（一）政企分离，向实体化转型

要实现地方政府融资平台的改革首先要实现政府和企业的分离，做好定位工作，逐步转向实体化。政府不论是在社会活动，还是在经济活动之中都掌握着大量的资源和渠道，具有不可撼动的地位，且在融资平台的运作、建设、投资等环节也扮演着十分重要的角色。本质来看，融资平台就是政府举债的延伸，虽然表面是法人企业，但具备准政府性质，并不符合公司的要求和形式，很多法人代表都由地方政府官员担任。为了解决风险问题，就要对平台进行改革转型。第一，针对承担房产开发、高速公路等商业项目的平台，根据其现金流入的情况，可以采用经济学原理进行运作，确保其可以参与市场竞争并且自负盈亏；第二，针对水电、暖气、地下网络、城市建设等半公益性且可以获得一定收入项目的融资平台，根据其收入情况，可以吸纳更多社会资本，建立混合所有制企业，混合双方可以进行利润的共享，同时也需要共同承担风险，采用契约化管理的模式，将PPP模式转为合作公司模式；第三，针对公共体育设施、广场、公园等公益性项目融资平台，根据其投资规模大、建设周期长的特点，通常难以获取现金，所以要吸引更多社会资本，发挥政府举债的作用，将其从平台中剥离，由政府进行债券融资的发行，将其作为政府的预算内容进行管理，由政府来承担债务；第四，针对上述三种项目混合建设的融资平台，其具有多元业务板块，可以进行制度的逐步改进，采用母子架构，实施集团化管控模式。

（二）公平竞争，向市场化转型

应该坚持公平竞争的原则，根据优胜劣汰的规律，逐步转向市场化。要充分发挥市场在资源配置中的作用，在项目招标时，要坚持公平、公正的原则，为每个企业提供平等的竞争机会。在市场准入、政策优惠等方面，融资平台应该和各个企业平等竞争，避免其拥有过多特权。在公共项目方面，要充分发挥失常调节作用，积极引入市场机制，包括技能证风险等等，在市场中加入各种市场参数，并以此为基础进行运转，进而实现市场统一，促进不同种类市场之间的调节和抑制。

（三）优化融资平台整体结构和信用

结构优化包括资本结构和股权结构两个方面。资产结构优化可以采取开展资产证券、注入优质资产的方式。资产证券化是一种出现较早的融资模式，能够将固定资产盘活，比较适用于当前的融资平台。融资平台可以进行上市融资，也可以转卖给适应部门，进而将投入到基础设施中的资金转化和释放，以此提升资金流动率，进而更好的运用资金；针对需要保留且需要进行改革转型的平台，如果其本身资产负债过多或有很多不良资产，这可以根据法律规定注入一定的优质资金，以此进行产业结构的优化，使本金更加充实，从而增加平台偿还债务的能力。在股权结构优化方面，可以采用定增、上市、联营、债务重组、协议转让、信托等方式。

除了结构优化之外，平台增信也十分重要。平台增信可以分为内部增信和外部增信两个方面。内部增信主要是通过制度优化、措施实施来提升债务偿还能力，以此增加平台的信誉度，具体包括资产抵押、回购证券条约、专项基金等方式；外部增信即采用债券增信的方式，包括抵质押担保、信用准备金等等。可以增加第三方担保公司的信息披露，起到教育投资者和警示投资者的作用。

四、结语

    综上所述，地方政府融资平台是经济发展的必然产物，在平台建设的过程中，受到各类内在或外在因素的影响，往往会产生各类风险。为了规避这些风险，充分发挥平台的作用，政府需要进行平台的转型改革，实现政企分离、实体化转型、市场化转型，可以采取公司改革、结构优化、增加信誉等措施。

参考文献：

[1]丁斌.地方政府融资平台公司市场化转型发展研究[J].企业改革与管理,2018,339(22).

[2]李锐.地方政府债务与融资平台转型问题研究[J].黑龙江金融,2019(1).

[3]娄飞鹏.地方政府融资平台转型发展方向与路径——基于上海城投(集团)有限公司转型的案例研究[J].北京金融评论,2017(4).