邢红青 中国人民银行吕梁市中心支行

摘要：新的《预算法》继续赋予中国人民银行经理国库的职能，既是对过去央行经理国库职能的肯定，也指出了未来财税管理的方向。本文就近年来人民银行经理国库中存在的问题和困难进行了梳理、总结，提出了充分发挥央行经理国库职能作用的政策建议。

关键词：央行 经理 国库

国库作为办理国家预算收支的机构，是国家预算执行的重要组成部分，对社会经济的发展发挥着重要作用。只有通过强有力的监管，才能保证国库资金收纳、支拨顺畅进行，充分发挥国库资金效用，促进经济健康发展。但就目前而言，人民银行国库部门尤其是基层国库部门还处在“核算型”阶段，没有真正转变成“核算管理型”，在很大程度上制约着国库监管职能作用的发挥。

一、近年来央行国库业务方面的发展变化

随着财税体制改革的深化、随着国库业务的发展变化，国库会计业务的核算操作由2000年前手工操作转变为计算机操作的过程，2000年上线山西省国库核算系统，2001年上线TBS国库业务核算系统（1.0版），后经历2.0版、3.0版、4.0版，2012年上线TCBS核算系统。期间进行了国库集中支付系统的改革、实行了税、库、银横向联网。而国库资金清算业务也于2005年摆脱了长期以来对人民银行会计营业部门的依赖，可以直接通过大小额支付系统、内部往来、同城票据交换等渠道汇划国库资金，形成了较为独立的汇划体系，减少了汇划环节，加快了资金汇划速度。相应的国库基本岗位也由原来的记帐、交换、综合岗等主要岗位，转化为明细记账与复核、资金记账与复核、综合岗等主要岗位。2012年TCBS上线后，国库会计业务的核算岗位又主要设置为记账、复核、重要要素复核岗等岗位。与此相适应的基层央行国库部门的职能也由“核算型”转换为“核算管理型”，发挥对国库资金的监管已经成为中央银行工作的重要职责。但由于存在着诸多困惑，央行经理国库职能作用难以有效发挥。

二、经理国库职能作用难以发挥的原因

1、国库自身对监管意识淡薄。一是国库部门对监督作用认识不到位。首先认为实施国库监管是多此一举，因为对政府预算收支的监督已有人大、审计、财政、社会舆论等监督。其次，对国库监管的内涵理解也不深刻，将内控管理理解为国库监管，把监管的落脚点放在满足于部门内控制度执行上，对会计核算柜面监管的多，监管停留在对纸质传票、报表、账簿的内控事后监管上。二是法规赋予的监管权力履行不到位。在实际工作中，国库部门没有很好履行监督职责，对征收机关过渡账户的隐性开设不能有效纠正和制止。三是长期单纯枯燥的核算环境，极易造成国库人员思想麻痹，同时，人民银行与财政、税务等机关长期的业务关系和往来，也使得国库人员囿于“人情网”和行政干预之中。四是一些领导同志没有充分认识到全面发挥国库监管职能对于加强金融宏观调控，落实财政政策和货币政策，确保金融稳定，推动经济发展的重要意义。认为央行工作重心是加强金融监管，防范金融风险，因此只要求确保资金安全，对国库监管等其他工作有所忽视，影响了国库职能的发挥。

2、国库机构不健全。随着金融、财税体制改革日趋深化和央行监管职能分离，一方面，预算收入征管范围拓展，财政收支规模扩大，国库业务量成倍增长，国库机构呈延伸趋势。另一方面，人民银行职能转换过程中县支行的职能发生较大变化，国库机构不健全，基层库机构虽然将原来的会计国库股更名为国库会计股，后又更名为综合业务部，但综合业务部除需要承担经理国库业务外，还要负责维护辖内支付、清算系统的正常运行，负责账户管理、固定资产管理、反洗钱及本行的财务管理等工作，对口上级部门达4个之多。

3、国库人员数量不足，素质有待于提高。一是国库人员数量难以满足国库业务发展的需要。近年来，国库业务范围不断扩大，涉及到财政、国税、地税、商业银行等多个部门。国库监管职能范围相应延伸，与各部门之间的协调工作任务繁重。同时，国库单一账户改革和大、小额支付系统上线后，国库岗位细化，业务量大幅增长。但从国库人员数量情况来看，未能与业务量同步增长，各级国库普遍存在着人员短缺问题，一定程度上制约了国库监管职能的有效发挥。以吕梁文水支库为例,目前国库专职人员4人,临时聘用人员1名，TCBS系统控制最少需要配置5个岗位人员，但国库统计、国债管理、信息调研、综合管理、现金管理、监督管理等岗位工作无法配备专职人员，人员严重不足，人员配置与业务无法匹配。同时，随着2012年全县125个预算单位全部实现国库直接支付以后，支出业务量猛增，由2012年的6526笔变为2013年的13287笔，增长103.6%，现有的人员既要做业务，又要做其他相关工作，只能简单应付，国库监管的各项职能不能有效发挥。二是国库人员素质难以适应形势需要。国库工作涉及面广、政策性强、变化频繁，已经逐步由核算型向管理型转变，由以核算为主监管为辅，向核算监管并重发展。近年来新系统相继启用，老系统不断改版升级，多数人员难以适应这种新知识、快节奏的更新，工作内容的变化相应提升了对国库人员队伍素质的要求，特别像国库统计分析岗、国债管理岗、综合管理岗、现金管理岗、制度建设岗这些岗位的人员，既要求懂业务的实际操作，又要求具有一定的发现问题、分析问题、反映问题、解决问题、文字反映能力等方面的综合素质，但从国库干部队伍的现状来看，远远没有达到这些要求，人员素质偏低的问题较为突出。以吕梁辖区支库为例, 目前吕梁辖区县级支库共有人员81人，其中正式专职人员31人、兼职人员31人；非正式专职人员16人，兼职人员3人。从年龄结构看，35岁及以下人员20人，其中正式员工4人；36岁至45岁人员16人，其中正式员工15人；46岁至55岁人员42人，其中正式员工40人。从学历构成来看，大专及以下人员55人，其中正式员工43人；本科学历26人，其中正式员工19人，人员配置存在低素质与高要求的严重矛盾。

4、部分国库法律法规滞后。国库部门现在执行的还是十年以前制定的《国家金库条例》及其《实施细则》，国库法规仅对国库的基本职责权限作了原则规定，条文过于笼统，职能定位不明，缺乏可操作性，明显滞后于形势的发展与变化，因而形成一些国库制度在执行中灵活性有余，缺乏可操作性、严肃性、连续性、系统性，对国库管理中的有些问题甚至无章可循。

5、信息渠道不畅通。国库监管工作涉及到政府、财税部门的一些规章制度，但由于目前信息渠道不够畅通，人民银行国库部门不能及时了解掌握财税部门新出台的相关制度办法，在行使监管职能中经常出现无据可依的尴尬局面。

三、对策和建议

1、完善法规，明确职权，强化监管工作力度。现行的《国库条例》和《实施细则》已不能适应新形势的需要，必须按照金融财税体制改革的新要求以及国库工作面临的新情况、新问题，尽快予以重新修订。一是要尽早对《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》等有关法规进行修订、完善，消除国库监管过程中与各方政策间的相互冲突，以法规的形式来管理和理顺国库的各项工作。二是赋予国库必要的管理、处罚权利。通过立法的形式，对国库的职能重新定位，明确监管职责、监管对象、监管权利的行使，有效对财政收支、经办国库业务的商业银行、征收机关和财政部门违反国库法规的行为进行监管。三是围绕着国库的基本职能，完善国库监管办法，规定国库在预算收人的收、支、退中应履行的权利、义务及国库监管手段，加大执法力度。

2、突出临柜监督，加大国库监管力度。一是严把入库关。要认真审查缴款凭证，对收到的不规范缴款书应予以退回，并作好详细登记，对入库的税款严格按税种、预算级次、分成比例进行预算，对缴库涉及征收机关的问题，应及时处理协调解决。二是严把拨款关。财政部门在拨款前，应向国库部门提交本年度的预算拨款计划，分季分月用款计划等内容，并严格按计划办理拨款。对于原因不明、超范围拨款，一律不予办理，对非正常大额拨款，严格实行分级审签制度。三是严把退库关。要审查退库是否在国库规定的退库范围内，退库原因是否合法合规，是否严格执行预算收入级次管理规定，退库是否经有关机关审批同意，退库依据是否完整有效，凭证要素是否齐全；要坚持分级审批制度，建立规范的退库登记制度。四是严把更正关。坚持“谁差错、谁更正”的原则，严格更更正手续，特别是征收机关必须按有关规定办理更正，凡不符合要求退回的缴款书、拨款凭证等，要逐笔登记后报经国库负责人审核同意后退回。

3、强化监管意识，提高国库人员综合素质。基层国库部门要从原来的只忙于核算只追求“账平表对”的传统观念中解脱出来，改革创新，树立监管意识，实现观念上的转变，使国库监管职能真正落到实处。同时要根据国库业务变化发展的需要，一是要尽快充实国库人员，解决国库人员配备不足的问题；二是要定期不定期地组织国库人员开展多层次、多渠道、多领域的财政、税务知识培训，对国库新业务、新操作、新规定等进行培训，努力提高国库队伍素质和管理水平；三是设立专职国库，更好履行国库职责。

4、加强信息沟通，及时掌握有效的监管依据。要多方联动，疏通与政府、财政、税务等部门的信息沟通渠道，及时准确得到相关部门最新的制度信息，使国库部门在监管中真正有法可依，以增强国库监管的权威性和有效性。

5、严格监管程序，规范监管行为。针对不同的监管对象制定不同的监管办法，明确监管程序，使国库监管工作实现制度化、规范化，以增强国库监管的有效性。坚决取消税收过渡户，改汇总划缴为直接划缴入库，缩短税收入库中间环节，减少税款积压、挪用，确保税款及时足额入库，以遏制混税种、串级次，从根本上堵住挖上级财力的源头。

6、建立国库分析指标体系。根据国库统计分析的要求和国库资金监管的特点，设计一套科学统一的国库分析指标体系和自动数据采集分析体系，以及时了解国库监管和国库资金运行过程中存在的问题。实行财、税、库、银计算机横向联网，达到数据一次录入，多次利用，信息共享，以简化入库手续和程序，保证库款准确及时入库。同时，为配合国库单一账户改革的实施，对预算支付清算系统、财政管理信息系统实行配套联网，规范财政收支行为，加强财政收支监督管理。

7、严格管理，规范核算，切实开展国库业务检查。要完善内控管理办法，规范核算操作程序，把记账、复核、事后监督、定期检查等各项制度落实到会计核算的每一个环节，以确保国库资金的安全。要完善国库协调运行机制，对立财、税、库联席会议制度和联合检查制度，对国库工作中出现的新问题、新情况及时进行磋商，加强信息交流、反馈和联合检查，保证国库资金安全。同时，要建立内外互补的监督机制，充分发挥审计、财政专员办等相关部门的监督促进作用，加强对国库资金运行全过程的监督，切实强化对预算执行的监督与管理。