李佳怡 对外经济贸易大学

摘要: 基本养老保险制度作为我国养老保险制度三支柱中的第一支柱，具有重要的基础地位。我国基本养老保险制度在统筹账户与个人账户相结合的基金管理体制下存在缺陷，表现为统筹层次低下、养老金个人账户“空账”运行、基金投资收益率低使得养老金规模缩水等。对此，本文提出建议：提高统筹层次，建立全国统筹模式；建立多元化和市场化的投资体制；面对“空账”，继续做实个人账户或者实行名义账户制。

关键词：基本养老金；统筹层次；个人账户；投资；名义账户制

一、引言

随着我国经济社会的发展，人民生活水平提高、人均寿命增长；同时，人口老龄化问题加深。上述现状使养老保险制度的作用愈发突显。基本养老保险制度作为我国养老保险制度三支柱中的第一支柱，具有重要的基础地位，因为它既能解决终身贫困和流动性约束风险问题，也能缓解劳动者个人因短视与收入水平低而引致的风险。进入21世纪，我国基本养老保险制度取得了长足发展。2002年～2014年，该制度的覆盖人数从8200万增加到8.42亿，基本养老保险基金规模从1600亿元扩大至35645亿元。但随着人口老龄化问题的深化以及基本养老保险制度运行中出现的问题，我国基本养老保险制度在统筹账户与个人账户相结合的基金管理体制下存在缺陷，具体表现为统筹层次低下、养老金个人账户“空账”运行、基金投资收益率低使养老金规模缩水等，这些问题均不利于养老保障作用的发挥。

二、我国基本养老保险基金制度的现状

养老金收入与滚存结余自1990年至2013年分别从179亿元、98亿元增加到22680亿元、28269亿元，分别增长126倍、288倍。虽然基金规模日渐庞大，但支付、保值增值能力不足。一方面，我国有大量在实行个人账户制度之前退休的劳动者以及在实行个人账户制度之前的在职工人。前者没有参与缴费，无养老金积累；后者参与缴费的时间未达到养老金缴费规定的时间。而这两类人群退休后都接受了现行基本养老保险制度下养老金的给付。在统筹账户基金额度不能完全应对养老金支付的情况下，个人账户的基金被挪用以保证当期支付，于是便产生了现在个人账户“空账”运转，养老金缺口不断加大的现象。截至2012年底，基本养老保险个人账户“空账”达26000亿元。另一方面，基本养老金积累部分大多作为财政专户存款置于银行，用于投资的部分较少，养老金保值增值能力差，财富不断缩水。长期以来年均收益率为同期银行活期存款利息，还不到2%，而1993年——2012年中国CPI年均复合增长率高达4.8%。此外，我国65岁以上人口占总人口比例在2012年已接近9.5%，超过了国际上7%的警戒线，进入老龄化社会。

三、我国基本养老保险基金制度的问题

（一）统筹层次低，管理碎片化

目前，我国养老金管理权落实在全国各地2000多个政府机构中，而这些机构绝大部分是县市级政府。由此可见，我国养老基金统筹层次较低。这种情况产生的原因和社保体系的建立历史有关。在养老保险制度建立之初，由于没有现成经验可以照搬，养老保险制度只能在各个地区自己的探索之下开始，该体制存续了20多年，资金流都“趴在底下”。这种体制上的缺陷是以下即将说明的养老金问题的根源所在。首先，统筹层次低意味着管理碎片化。地方政府掌握着基本养老金的财权；而中央政府和省级政府只有账簿，不掌握基金，但又作为基本养老金有关事宜的决策者，对之负有事权。这种财权与事权的不匹配显然不利于基本养老金的有效配置与运营。而且，在基层政府机构沉淀下来的大量基本养老金会渐渐成为重大的地方利益，从而进一步削弱省级政府与中央政府对于养老金的统筹能力与管辖权。其次，统筹层次低抑制了劳动力在全国范围内的自由流动。各地因为政策的差异以及出于地方利益的考虑，往往因为外省入驻人员未在本省缴纳养老保险费而拒付养老金，这一做法会大大伤害劳动者权益。

（二）个人账户“空账”运转超过“做实”积累

自2001年起，从辽宁省起步做实个人账户试点开始到2012年底，13个试点省份的个人账户中仅有资金3396亿元。一方面，“空账”现象与我国自1997年开始就一直实行统筹账户与个人账户“混账管理”的财务管理制度相关。因为将两个账户混合管理，所以，这就给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会。同时，在统筹账户养老金给付出现不足时，唯有不断地透支个人账户，即未来需要对付的基金来填补社会统筹账户的缺口，即当下资金的不足，于是就导致了个人账户的“空账”。另一方面，“空账”现象与激励机制不足有关。13个试点省份获得的中央财政补贴有所不同。自然地，获得补贴较多者有积极性做实个人账户，而自费管理账户的省份会消极对待。同时，个人账户养老金所面临的投资体制不健全：投资渠道有限使得收益率低下、资本市场不规范使得养老金不敢贸然为获取高收益而投资高风险金融工具。

“空账”现象使得人民对于养老保险制度的公信力产生质疑，也对自己未来的养老金领取产生担忧。此外，积累制长期无法做实的现状使得人们开始思考是否要继续坚持个人账户制？是否要坚持由现收现付制向完全积累制的不断转变？如果不需要积累制度，“空账”现象也许就不是一个制度问题，只需放弃即可。

（三）投资渠道狭窄，投资收益率低                                              

我国基本养老金贬值严重，保值增值能力差主要归咎于养老金投资体制的缺陷。绝大部分基本养老金作为银行存款，投资结构比例失调。2013年我国城镇职工基本养老金规模为29930亿元，其中高达近81%的基本养老金作为财政专户存款；债券投资部分与委托运营部分之和只有2.17%。投资于高回报率的资产部分极其稀少，基本养老金资产分配结构性失调十分明显。投资渠道的单一性在近年来持续通货膨胀的经济环境下使得投资回报率极低以至于为负值。2000年至2013年的14年间，自2003年以来的11年里活期存款利率全部低于CPI；一年定期存款利率有5年低于CPI，其余多数年份，特别是近7年里只比CPI高出零点几个百分点。鉴于此，我国目前基本养老金贬值数量巨大，这种基金规模严重缩水的情况如果持续下去势必对未来基本养老保险基金的支付造成重大危机。

四、 针对我国基本养老保险基金制度的改革建议

（一）提高统筹层次，建立全国统筹模式

提高统筹层次，建立全国统筹模式意味着对于基本养老保险基金的保管权与管理权均由中央政府及相关机构负责，使得基本养老基金“涌向”上端以保证其在全国范围内的自由、灵活调配。统筹层次的提高会带来多方面的益处：

1、为多元化和市场化的基本养老金投资体制提供保障。基本养老金个人账户的“空账”现象必须要求我们改革目前的投资体制，以多元化与市场化的投资体制做大、做强基本养老金。而这种投资体制适合建立在中央集中投资运营的管理制度之上，而这又要求各地方政府上缴管辖地区的养老基金。在目前地方统筹的机制下，上缴养老基金会遇到许多阻力。一种可能的结果是集中投资运营会因为资金短缺而无法实现。而当统筹层次上升到全国水平时，中央调配养老基金会十分自如，容易建立集中的投资运营机制。正如企业通过并购降低交易成本一样，提高统筹层次为中央对基本养老金进行投资管理降级了成本，提高了效率。

2、减少重复投保与断保情况，维护劳动者权益。由于地区统筹使得各地区在养老保险基金的管理上各自为政，各地基本养老保险联系性与互补性缺乏。因为养老保险属于劳动者重大权益，所以许多劳动者会因此而放弃异地工作、寻求更好发展的机会。李克强总理2013年11月在中国工会第十六次代表大会上做的形势报告中说，全国有3800万人断保，相当于当年全国城镇企业参保职工的16.5%。如果实行全国统筹，基本养老金缴费与领取制度可以跨地区建立起来，同时基本养老金的流转能调剂省际之间基本养老金的余缺，劳动者就不用担心异地工作无法领取养老金的问题，劳动力自由流动变活跃、重复投保与断保情况减少。

（二）建立多元化和市场化的投资体制

多元化和市场化的投资体制意味着养老金投资效率的提高，收益水平的上升。这一投资体制需要管理人员根据基本养老金各种特性，运用专业知识来进行有效的组合投资，实现基金的保值增值。为了实现这一目标，需要从以下两方面着手：

1、完善资本市场法制规范。我国资本市场一直以来缺乏有效的法制规范，违背价值投资理念、投机行为过度、市场秩序不明，这一系列问题都使养老金入市举步维艰。因此，养老金投资的多元化与市场化首要的条件就是需要一个规范的资本市场来提供良好的投资环境。同时，通过法律规范来明确政府与市场之间的关系，防止政府过度干预基金投资，影响基金投资收益。

2、建立中央独立投资管理机构，实现基本养老金的集中管理。因为作为地方政府来讲，其掌管的该地基本养老金规模毕竟有限，再加上地方受限于投资运营环境狭窄、资金池规模有限、专业水平参差不齐等等不利条件，想要在管控风险的同时实现较高投资回报率的可能性较低。另外，地方政府由于长期控制养老金而形成了比较固化的地方政府利益。因此，地方政府有可能干预养老金投资，从而无法保证养老金实现投资价值。这样唯有中央集中进行投资管理，通过庞大的资金池、集全国之力选拔的专业人才、良好的风险管理机制方能实现多元化与市场化投资体制，获得较高的投资回报率。

（三）面对“空账”，继续做实个人账户或者实行名义账户制

1、做实基本养老金个人账户，与统筹账户“分账管理”

我国目前基本养老金统筹账户与个人账户“混帐管理”是个人账户“空账”现象的一个制度原因。为了解决这一问题就需要对两者进行分账管理。前者属于现收现付制，无须资金积累且具有行政调控的色彩，强调一定的公平性；后者属于完全积累制，市场化特征明显，需要通过投资实现保值增值以发挥作用。至于如何做实基本养老金个人账户，则要依托于前述关于投资的改革建议施行。

2、实行名义账户制，不再做实个人账户

名义账户制是缴费确定型的融资方式与现收现付制的计发方式的结合。这一制度兼具待遇确定型现收现付制与缴费确定型完全积累制的双重特性。劳动者上缴的费用完全用于当期退休人员的基本养老金支付；其缴费在名义账户中记录并进行虚拟的积累，无须做实，等到劳动者退休时会根据其缴费比例确定其养老金的领取额度，即退休时使缴费年金化。名义账户制对于中国来说是一种可能的选择。上文的几项建议在实际实行中可能需要较长时间才会显现效果。这也就是说，目前中国金融环境与做实个人账户，提高投资收益的目标还不相适应。作为一种过渡手段，名义账户制会是一个良好的选择，能够降低基本养老保险制度改革的转换成本。因为它不需要真正做实个人账户，又有较为清晰、透明的支付条件，对于投资体制不成熟但养老保险需求压力较大的中国有可取之处。同时，实行名义账户制并不意味着无须考虑养老金的投资和保值增值问题。一方面，转型后的养老保险制度势必要面对旧制度留下的遗产——庞大的养老金结余，如何确保这部分资金能够保值以发挥作用是必要的考虑，这部分养老金结余在一些实行名义账户制的国家作为新制度的缓冲基金来使用。另一方面，名义账户制实行现收现付的计发办法，也存在着收不抵支的可能，这时候需要应急准备金来缓解流动性不足的风险。因此，储备一定的风险准备金并保证其保值增值是十分必要的选择。

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