孟洁 中国人民银行西安分行

摘要：海关特殊监管区域是我国对外开放和经济增长的重要部分。随着区外货物贸易外汇管理改革的不断深入，海关特殊监管区域内企业结售汇相对不便利，外汇管理制度亟待改革。本文总结了当前海关特殊监管区域货物贸易外汇管理体制存在的问题，在此基础上提出改革的调整思路和具体的措施建议。

关键词：海关特殊监管区域 货物贸易 外汇管理 思路措施

一、海关特殊监管区域设置概况

海关特殊监管区域形成于上世纪八十年代末至九十年代初，是由国务院根据各省、自治区和直辖市的申请，批准设立的海关实行封闭管理的境内特定区域。其定位为“境内关外”，即所谓“一线”与“二线”：“一线”（区内与境外之间）是保税备案管理，免征进口环节关税和增值税；“二线”（区内与境内区外之间）进行正式进出口报关管理，按规定缴纳进口关税和办理出口退税等。截至2015年1月27日，我国海关特殊监管区域共有6大类（包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园边境合作区），数量已达120个。

（一）区域设置种类较多、功能不一

我国海关特殊监管区域设立经历了从功能不断细分到逐步整合的过程。在设置初期，不同区域的定位、功能各不相同。如出口加工区只从事保税加工业务，而保税物流园区只从事保税物流业务，保税业务被一分为二。随着区域经济发展，单一型海关特殊监管区域内产业链与供应链不配套等矛盾进一步显现。2005年、2006年，国家分别在上海、苏州分别设立保税港区与综合保税区。两类保税区域均在固有国际贸易、仓储加工等功能基础上增加港口运输等功能，叠加效应明显。

（二）区域政策“大同小异”

1、海关政策。一是海关特殊监管区域实行“物理隔离”。即设置符合要求的卡口、围网隔离设施、视频监控系统及其他监管所需设施,实行24小时监管。二是区域功能有别。保税区、保税港区、综合保税区均能开展国际贸易、仓储物流、加工制造等业务；保税物流园区可开展除加工制造以外的国际贸易、仓储物流等业务；出口加工区与跨境工业区基本一致，主要从事加工贸易及相关业务。

2、外汇政策。随着货物贸易外汇管理改革的深入，海关特殊监管区域货物贸易外汇管理思路与手段已明显落后于区外，为了尽快填平区内政策“洼地”，外汇局及时跟进区内外汇管理政策，制定了《海关特殊监管区域外汇管理办法》及《关于改进海关特殊监管区域经常项目外汇管理的通知》，进一步发挥外汇管理政策对海关特殊监管区域的支持作用。

3、税收政策。保税物流园区等五个保税监管区域均实行国内货物入区视同出口，可即时办理退税；保税区实行国内货物离境退税。

二、海关特殊监管区域外汇政策沿革

第一阶段：汇兑便利（1991-1997）。1991年、1996年外汇局相继出台《保税区外汇管理暂行办法》与《保税区外汇管理办法》，两个办法均列明保税区经常项目外汇收支基本遵循“自由兑换”原则。一是明确规定企业经营范围内的用汇持合同发票等单证到外汇指定银行办理现汇或购汇汇出手续；二是外汇收入调回境内后，留存现汇或结汇自主决定；三是上述政策与同时期区外经常项目的用汇额度管理、进口付汇备案、核销等较为严格的措施相比，优势较为明显。

第二阶段：政策收紧（1997-2001年）。1997年，亚洲金融危机期间，个别企业利用保税区优惠政策开展逃套骗汇等不法经营活动。为了加强保税区外汇管理，堵塞保税区逃套骗汇的漏洞，促进保税区健康发展，外汇局于1998年9月1日出台《关于保税区外汇管理有关问题的通知》，强调区内企业所有对境外及区外付汇不得购汇等要求，打击逃套骗汇行为成效明显，但同时也对保税区涉外经济正常发展产生影响。

第三阶段：政策微调（2002-2006年）。随着保税区外汇收支形势的变化，外汇局适时对区域外汇管理政策进行了调整，于2002年重新修订公布了《保税区外汇管理办法》，对区域支柱产业适度放宽购汇了限制。具体措施：一是在延续经常项目对外支付不得购汇的同时，允许分拨企业、加工企业凭相关交易单证办理购付汇手续；二是要求资金流与货物流一致，并明确付汇审核单证；三是区内外之间的贸易项下非保税货物交易可以外币或人民币计价。

第四阶段：政策趋向宽松（2007-2012年）。2007年，外汇局对各区域外汇政策进行整合，出台了《保税监管区域外汇管理办法》，在外汇储备不断增长的背景下，经常项目外汇管理趋向宽松，由重流出监管向均衡监管转变。一是取消区内企业购汇限制，建立预付货款等结算方式事后核销制度；二是区分保税业务、非保税业务。非保税业务按照区外政策办理；三是外汇收入不再强制调回境内；四是区内外之间的贸易项下交易可以外币或人民币计价。

第五阶段：政策及时跟进（2013年-）。为适应经常项目货物贸易改革，2013年4月外汇局出台《海关特殊监管区域外汇管理办法》，于2013年6月1日起正式实施。该办法拉平了区内外政策优惠，规定区内企业外汇收支实行与区外一致的外汇管理，但仍然允许区内企业采用外币计价结算、允许区内企业采取货物流与资金流不对应的交易方式。

三、海关特殊监管区域货物贸易外汇管理存在的问题

（一）制度设计囿于海关管理配套

长期以来，海关将特殊监管区域视同境外，对货物流实施“一线放开、二线管住、区内自由”管理原则。一是将境外与海关特殊监管区域之间视为一线、海关特殊监管区域与境内其他区域之间视为二线；二是进口货物进入一线，管理宽松、无需完税，进口货物进入二线，管理严格，必须完税。现行外汇管理政策在制度设计上局限于为海关提供政策配套，监管重心置于资金流与货物流是否一致之上。现有制度设计理念，难以避免对海关管理模式的跟随配套。并且直接导致企业提交单证困难，交易成本增加。

（二）个性化政策需求难以满足

海关特殊监管区域从最初设立至今已经过20余年，各地保税监管区域发展状况不尽相同，优势产业、发展方向也千差万别。现行政策立足现有海关特殊监管区域共性业务开展模式，“一刀切”式制定管理措施，侧重于解决具体操作问题。随着海关特殊监管区域经济发展，现行政策与各区域发展中提出的个性化需求与面临的特殊问题的矛盾日益凸现。同时，现行政策也未能对地方外汇局制定符合本区域特点与发展的方向的专项政策创新与先行先试预留制度设计空间。未来综合保税区向自由贸易园区、自由港转型升级是必然趋势，而且当前的外汇管理政策缺乏相应的弹性，前瞻性不足。

四、海关特殊监管区域货物贸易外汇管理制度调整的思路与措施建议

（一）调整思路，重构政策顶层设计

　　《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》出台，各类型海关特殊监管区域将进一步整合优化。国家对于海关特殊监管区域定位已接近自由贸易区，外汇管理也应跳出海关对货物流划分“一二线”的管理思路，围绕资金流重构制度顶层设计。一是从总量上把握外汇管理真实性审核的要求。不再拘泥于货物流与资金流一一对应的管理原则。树立以离岸账户、在岸划分一、二线，符合外汇资金流动特点的“一线放开、二线管住”的管理思路，即境外资金进出离岸账户自由，资金跨境重点监管。二是以区内企业为监管主体，区内企业对境内或境外交易审核单证统一，不再列举海关单据名称，统称海关单证，并且大幅简化。三是将监管重心后移，将重视前置性审核转为重点对异常资金流动进行监测、核查。

（二）鼓励创新、发挥先行先试作用

应深入落实十八大创新驱动发展要求，将海关特殊监管区域建为外汇管理改革试验区，允许在海关特殊监管区域内进行外汇管理创新，保持“区内适度超前”优势。一方面外汇局总局出台外汇业务、外汇市场等方面的政策、措施，可在保税监管区域内先行先试；另一方面鼓励地方外汇局结合区域经济发展特点与模式，有针对性的制定外汇管理措施。向总局备案后，地方外汇局可根据区域特点与发展方向进行外汇管理创新试点。同时加强政策跟踪反馈，定期向总局报告政策实施效果。

参考文献

[1]寇霭婷.海关特殊监管区域货物贸易外汇监测核查方法探索.华北金融，2014（8）

[2]王志明.海关特殊监管区贸易监管体制改革探索.学海，2014（6）

[3]宫权凌.我国海关特殊监管区域的发展现状与未来.科技与创新，2014（12）