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摘要：按照中央出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，各省市推出深化地方国资国企改革的指导意见，推动本地国企改革。地方国企在国资布局、经营效益、企业主体及与当地政府关系等四个方面有不同于中央国企的特点。地方国企改革存在整体经营效益低下，发展不平衡，地方主体企业转型困难和历史遗留问题多等问题，建议从推进地方投融资平台企业转型 、构建国资管理体制、规范公司治理结构等领域发力推进地方国有企业改革进程。

关键词：国企改革；地方国企；地方国企改革

   一、前言

国有经济是推进中国社会主义市场经济发展的重要物质基础。国有企业是我党推动国家社会经济发展、实现四个现代化，改善民生的重要力量。2015年8月中共中央出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，以提升“国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强”为总目标，要求2020年前在优化国有资本布局、改善国有资产管理体制、提升国有资本效率、促进国有企业市场化改革以等国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，围绕总目标，从中央到地方拉开了新一轮国企国资改革序幕。

 2002年，党的十六大报告提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益、权利义务和责任相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属特设机构国有资产监督管理委员会。国务院国资委成立后，各省、市国资委相继组建，截至目前，全国共有314个市（地）设置了独立的国资监管机构，全国建立起了“国家统一产权所有、各地政府分级代表”的国资管理体系。根据政府管理权限划分，由中央政府监督管理（国务院国资委或国务院其他部门，不包括金融业国有企业）的企业是中央企业，由地方政府监督管理（包括地方国资委）的企业则是地方国有企业。鉴于目前国家“统一所有 、分级代表”的国资监管体制,中央和地方、地方和地方之间的国有企业情况差别巨大,地方国企改革所面临的问题、改革重点、实现方式不尽相同，地方国资国企改革需要深入研究本地特色，对症下药，才能更好地实现地方国企国资改革目标。

二、地方国资国企特点

改革开放以来，地方国有资产管理体制、地方国企经营机制发生了深刻变化，地方政府在调整国有经济布局、完善国资监管方式、建立现代企业制度、解决历史遗留问题等方面做了很多有益的探索，地方国有资产规模不断壮大，经济效益和社会效益不断提升。根据国务院国资委出版的《2017中国国资年鉴》，2016年我国地方国有及国有控股企业近8.95万户，占全部国有企业总数的67.36％；年末从业人员数量近1700万人，占全国国有企业从业人员数量的 55.44％；地方国企资产共计96.07万亿元,占年末国有资产总量的66.55% ；地方国企所有者权益为29.40万亿元，占年末国有资本所有者权益63.60%。地方国企从企业户数、从业人数、资产总量、权益方面超过中央企业。与中央企业相比，地方国企大体呈现出以下三大趋势性特征。

（一）地方国企主要布局城市发展基础建设、公共服务以及承担地方特色经济支柱产业等三大领域

十五届四中全会《决定》明确指出“国有经济要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全行业 、自然垄断行业 、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。相比中央企业，地方国企分布行业更广泛，主要从事城市发展和基础设施建设的建设开发以及市场要素供给；提供城市供水、供气、公共交通等地方公共服务以及从事地方支柱产业培育等领域。从公开资料看，大部分省属国有企业主要分布在能源(电力 、煤炭)、资源 (钢铁、有色金属、建材 )、运输设备和装备、交通航运等行业；市级国有企业行业则分布在城市投融资建设、供水、供气、供热、公共交通等行业和领域。

（二）融资平台类企业占据地方国资国企主体

1994年启动的中央与地方的分税制改革开始向地方财政下放原中央财政所承担的事项和支出责任，地方政府财权、事权不对称逐渐显现。受当时《预算法》的限制，为解决地方发展基金不足的问题，满足自身融资需求，地方政府纷纷设立城市投融资平台类公司作为其突破地方政府直接融资限制的主要融资工具，代理其进行市场投融资活动，填补当地财政缺口。2008年国际金融危机爆发后，在中央4万亿投资计划政策支持下，地方投融资平台企业进入突飞猛进发展阶段。经过多年发展，投融平台类企业成为地方国有企业的主要实现形式，按照中国城投数据库统计情况，截至2018年12月31日，全国地方各级投融资平台类公司超过1500个，企业资产总额达到68.17万亿元，占地方国有企业资产总额111.22万亿元的61.29%。从省、市情况看，四川省超过 80％的省属国资集中在 2家平台企业 ，湖北省78％的省属国资集中在8家平台企业，天津市超过 51％的市属国资集中于平台企业，武汉市近 80％的市属国资集中在平台企业。

自新预算法颁布和国发[2014]43号文发布以来的近三年中，国家监管始终致力于厘清地方政府和地方融资平台企业的债务主体责任，并借由88号文、50号文以及87号文，限制地方融资平台企业为地方政府举债，特别强调剥离融资平台政府融资功能，地方投融资平台公司面临着艰巨的转型任务。

（三）地方政府对本地国企控制力强

各省（市）经济发展水平、市场化程度、国有资本规模、国有资本结构以及政府管理方式不同，在推进地方国资监管过程中，形成了各具特色的国资管理模式，比如深圳模式、上海模式、武汉模式等。但总体而言，考虑到地方国企国资主要投身于地方基建、公共产品、土地开发等直接关系地方民生事业领域，直接服务地方民生经济，受地方政府全力支持，地方政府对地方国企产权、经营管理的控制力远强于中央政府对中央企业的控制力。地方政府甚至可以直接干预地方企业日常投资、运营、管理工作。地方国资监管中“政企不分、政资不分、多头监管”问题更为显现。

三、推进地方国企改革面临的主要问题

（一）地方国企资产规模大但经营效益低，总资产报酬率不及中央企业

受资源禀赋、经济周期、行业特性、规模效应、地方政府政策干预等多重影响，地方国企资产总量高，经营效益低，总资产报酬率落后央企，净资产报酬率也偏低。根据国家财政部每个月公布全国国有及国有控股企业经济运行情况统计，为保持数据口径一致，本文按照半年为观察期间统计地方国有企业与中央企业2017年1～12月到2019年1～6月4个区间的资产总额、所有者权益、营业收入和利润总额情况。从统计情况看，地方国有企业资产总额、所有者权益总额在全国国有及国有控股企业资产总额的份额不断提高，资产总额从2017年12月底的50.48%提升至2019年6月底的57.05%；所有者权益总额从2017年底的53.83%提升至60.80%，地方国企总资产规模，净资产稳步超过中央企业同期水平。然而与资产规模增长相背离，地方国有企业利润总额占全国国有及国有控股企业利润总额的水平则不断减少，利润总额从2017年12月底的38.74%下降到2019年6月底的33.10%，地方国有企业经营效率明显低于中央企业同期水平。

从上述统计数据看，地方国有资本投资收益率低于全国国有企业平均水平。以2017年水平看，2017年全国国有企业平均企业净资产利润率4.9%，同期中央企业净资产报酬率超过5.9%。

（二）地方国有企业发展水平不平衡，省级差异大

地方经济发展水平与本地国有企业发展呈明显的正相关关系，我国东部发达省份国有企业存量水平远高于中西部省份。根据国务院国资委出版的《2017中国国资年鉴》，2016年，国有资产总额超过3万亿的省（直辖市）共12个，包括：北京、天津、上海、江苏、上海、安徽、山东、湖北、广东、四川、重庆，其中上海市以17.12万亿元资产、广东6.77万亿、天津6.39万亿资产排名前三。

在引进新增资本推动地区国有企业改革进程中，经济发达省份和经济欠发达省份也展现出明显的差异性。以混合所有制改革为切入点，浙江，广东，上海等发达省、市坐拥全国最优质的地方国有企业资源、A股上市企业资源，主要选择利用IPO、定向增发等手段引入战略投资者等方式推动本地国有企业混改工作，提高国有资产证券化率是华东国企混改的最大特点，比如：上海市就将推进本市重点国有企业整体上市、鼓励已上市本地国有企业“二次混改”作为实现本地国有企业混合所有制改造的主要方式，明确提出2020年前本地竞争类企业基本完成整体上市或核心业务资产上市的量化目标。与之对应，西南、西北区等经济欠发达省份的国有企业整体体量较小，资本市场整体发展不足，A股上市企业较少，因此相关省市主要通过新设投资、增资扩股、股权转让等方式推动本地国有企业混改工作，比如：重庆市国有国企改革主要通过引进增量、减持存量的方式进行，相继引进兵器装备集团、中信集团、平安集团、恒大集团、深高速等中央企业作为本地国企的战略投资者，央地合作成为重庆市国有企业混改的突出特色。

（三）投融资平台企业转型制约地方国有企业改革进程

地方国有企业改革的关键在地方投融资平台企业转型改革工作。由于地方投融资平台企业承载地方政府融资功能，这类企业普遍存在资产负债率高、到期偿付比例高、经营性资产不足，后续投资规模大的等实际问题，最终归于中央对地方政府债务处理意见以及地方政府如何执行中央意见的问题。地方投融资平台类企业的债务问题不解决，就没有推进地方国有企业改革的坚定基础。

2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出“剥离融资平台公司的政府融资功能，地方投融资平台类企业需要向“市场化”、“实体化”企业转型，融资平台公司不能新增政府债务”等要求，然而在“政企不分、政资不分”国有资产管理体制和政府主导的决策机制下，这类企业的转型改革难度很大。目前，地方政府主要通过将地方投融资平台企业改组为国有资本投资（运营）公司方式推进平台企业改革，然而不解决企业承担的政府性债务，理顺企业主业、管理机制等举措，投融资平台企业的改革难以落实到实处，最终也会影响地方国有企业整体改革进程和最终成果。

（四）历史遗留问题多，社会负担重

国有企业承担着“三供一业”、国有企业办职教幼教、办公共服务机构、退休人员管理、棚户区改造、政府的指令型项目，改制职工的安置等任务。为扫清国企改革障碍，为国有企业减负，2016年中央下发通知要求将解决国有企业社会负担和历史遗留问题作为推进国资国企改革的重要配套措施并同意将相关费用列入本地国有资本经营预算解决。根据《2019年中国统计年鉴》提到2018年全国国有资本经营支出决算情况显示，2018年全国国企解决历史遗留问题及改革成本支出达到662.4亿元，占当年国有资本经营支出的31%。按照中央统一要求，地方政府需要接收中央企业在本地的三供一业、办社会职能在地资产并做好运营，这意味着地方政府承担本地国企历史遗留问题和接收央企在本地地三供一业、办社会职能资产的双重任务，地方国有企业负担更重。

四、深化地方国企改革的建议

考虑到地方国企改革推进过程的特殊性复杂性，建议地方政府要坚持本地导向，因地制宜推进本地国企国资改革工作，提出以下工作建议：

（一）改革原则要“因地制宜、底线鲜明

鉴于地方国有企业资产存量、行业业务布局和面临的国资监管力度各有差异，各地在推动本地国有企业改革时，要坚持因地制宜、底线鲜明的基本原则。一方面在“提高国有企业市场化、提升企业效率，打造一流国有企业”的总目标下，中央政府授予地方政府充足的自由裁量权，构建容错机制，鼓励各地用于尝试、从本地特色出发寻求自身国企改革的突破口；另一方面建议地方政府谨慎处理本地国企改革项目，重点在混合所有制改革过程中涉及的资产定价、处置程序的公开、公平性，坚持守住国有资本不流失底线。

（二）改革路径要“上下结合、协调推进”

地方国企改革一方面要充分贯彻中央自上而下的顶层指导精神，另一方面要兼顾基层探索，累积经验的自下而上路改革路径，建议各地积极争取地方国企改革试验田资格，通过实践中发现问题总结普遍可实施改革经验。2019年9月，中央正式批复在上海、深圳和东北设置了地方国企改革试验区，要求三地结合本地特征和重点改革目标开展试点，相信三地国有企业改革经验会为各地推动地方国企国资改革奠定坚实基础。

（三）改革过程要“突出重点，勇于担当”

地方融资平台类企业的转型是地方国企改革的重难点，需要各地勇于担当，根据本地平台公司实际情况，分类制定改革转型方案，采取多种措施支持本地投融资平台企业逐步转化正常国有企业，对于经营性资产较多的平台企业，应坚持市场化导向，把地方隐形债务转化为一般企业债务，推动企业正常转型；对企业主要是公益性资产的平台企业地方，政府要勇于担当，对于存量城建债务，通过置换或者公益性资产回购方式、继续注入优良资产等方式增强企业抵御风险能力，支持平台企业转型；对于增量城建项目，建议由地方财政解决项目资本金，匹配还贷资金，帮助平台公司实施转型。在做好平台公司债务处置基础上，稳步推进地方投融资平台企业重组为国有资本投资经营公司，做好国有企业改革。

（四）问题解决要“遵循法律，制度创新”

解决地方国有企业本身的社会负担和历史遗留问题，事关本轮地方国企改革成败。一方面建议各地在现有国有资本经营预算支出份额上增加专项拨付，建立国企改革维稳基金，对接央企在地方分支，协同解决国有企业遗留问题，化解国有企业负担，使企业能够轻装上阵；另一方面对于部分在现有法律框架内难推进的历史遗留问题的，建议国家加快如企业破产法等法律制度修订，为支持企业法治框架下解决问题提供操作路径。

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